Zahlemann und Bürger (1): Ein Überblick über die MDV-Vorschläge zur künftigen ÖPNV-Finanzierung

LEIPZIGER ZEITUNG/Auszug aus Ausgabe 38Für alle LeserZwei Jahre hat der Mitteldeutsche Verkehrsverbund (MDV) an den möglichen alternativen Finanzierungskonzepten für den MDV im Raum Leipzig und Halle gearbeitet. Rund 200.000 Euro haben die sechs in Auftrag gegebenen Gutachten gekostet, die jetzt den Lokalparlamenten des Geltungsgebietes vorliegen. Alle sechs Vorschläge haben Vor- und Nachteile. Alle sechs gehen davon aus, dass die öffentliche Hand die Kostensteigerungen bei Bahn und Bus nicht mehr ausgleichen wird und die Fahrgäste jede weitere Kostensteigerung tragen werden müssen. Wenn sich nichts ändert.

Als der MDV 2001 seine Arbeit aufnahm, lebten im Verbundraum mit seinen 20 verschiedenen Verkehrsunternehmen noch 1,9 Millionen Menschen. Die Einwohnerzahl geht seitdem zurück, beträgt aktuell rund 1,7 Millionen. Dabei driften die Teile des MDV auseinander: Während die Stadt Leipzig rasant wächst und Halle sich stabilisiert, leiden die meisten Landkreise unter Einwohnerverlusten. Gleichzeitig stieg die Zahl der Nutzer des ÖPNV deutlich an – von rund 200 Millionen im Jahr 2001 auf 225 Millionen. „Von den Zahlen her gesehen ist das eine sehr gute Entwicklung“, sagt Steffen Lehmann, Geschäftsführer des MDV.

Das hat auch mit optimierten und teilweise verbesserten Angeboten zu tun, mehr noch mit der besseren wirtschaftlichen Entwicklung.

Gleichzeitig aber haben die drei Bundesländer Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, in denen das MDV-Gebiet liegt, ihre Investitionszuschüsse für den ÖPNV teilweise deutlich zurückgefahren. Und die Kommunen haben – oft aus blanker Haushaltsnot – ihre Zuschüsse eingefroren. Oder, wie die Stadt Leipzig, sogar um zweistellige Millionenbeträge gesenkt. Die normalen Kosten bei den Verkehrsunternehmen aber stiegen, so wie sie überall steigen: Sprit und Strom wurden teurer, neue Fahrzeuge waren besser, aber eben auch deutlich teurer, die Tarife für die Beschäftigten stiegen, die Kosten für Baumaßnahmen wie im Schienennetz der LVB zogen kräftig an.

Das ging 15 Jahre lang gut, weil die Verkehrsunternehmen ihre Organisation strafften und jede Ecke an Optimierung nutzten, die möglich war – oft auch zulasten der Beschäftigten, der Personalmengen und der Entlohnung. Und die Fahrpreise stiegen dennoch jedes Jahr an. Und zwar kräftig – im Schnitt um 2,5 bis 5 Prozent.

Dass die Diskussion über neue Finanzierungsmodelle 2014 überhaupt begann, hat damit zu tun, dass in einigen Landkreisen und auch im Leipziger Stadtrat der Widerstand, die nächste Preiserhöhung einfach durchzuwinken, immer größer wurde. Sechs mögliche Szenarien hat der MDV 2014 vorgeschlagen, die man als zusätzliches Finanzierungsmodell untersuchen könnte. Die sechs Gutachten liegen jetzt vor, Zeit also, die Ergebnisse zu diskutieren. Das sind sie – mit Vor- und Nachteilen kurz dargestellt.

1. Flächenbezogener ÖPNV-Beitrag

Dabei werden alle Grundstückseigentümer, die vom existierenden ÖPNV-Netz profitieren, mit Grundstücksbeiträgen an der Finanzierung der ÖPNV-Infrastruktur beteiligt. Dabei zahlen Grundstückseigner, die direkt ans ÖPNV-Netz angebunden sind, die Haltestelle also quasi vor der Nase haben, und auch mit guten Taktzeiten versorgt sind, mehr als jene, die weitere Wege zur Haltestelle haben und auch schlechter vertaktet sind. Wer gar nicht versorgt ist, zahlt auch nichts. Der Beitrag wird nach Grundstücksfläche erhoben.

Es könnte auf Beträge von 4 bis 14 Cent je Quadratmeter Nutzfläche pro Monat hinauslaufen. Geschätzte zusätzliche Einnahmen: 33 bis 66 Millionen Euro verbundweit. Was sich viel anhört, aber bei derzeitigen Gesamtumsätzen von 525 Millionen Euro im MDV nicht wirklich viel ist.

Probleme: Zum Einkassieren müssten die Kommunen völlig neue Strukturen schaffen, die auch wieder Geld kosten. Eine Einführung sehen die Gutachter eher nur in Leipzig und Halle, denn in den Landkreisen müssten erst zusätzliche ÖPNV-Strukturen geschaffen werden. Und mit juristischen Konsequenzen dürfte auch zu rechnen sein, wenn Grundstückseigentümer mit ihrer Einstufung nicht einverstanden sind.

Mögliche Vorteile aus MDV-Sicht sind der neue Spielraum für Investitionen neben den Erhaltungsmaßnahmen. Mögliche Größenordnung für die LVB in Leipzig: 13 bis 26 Millionen Euro jährlich. Was jedoch erst einmal nach viel Geld aussieht, ist in der Praxis hochkomplex und ebenso riskant.

2. Arbeitgeberbeitrag

Diesen Beitrag zahlen alle Unternehmen, die vom ÖPNV-Netz erschlossen werden. Auch hier spielt eine Rolle, wie gut das Unternehmen (oder Gewerbegebiet) erschlossen ist, ob die Haltestelle in der Nähe liegt oder weiter weg, ob die Takte dicht sind oder eher nicht. Die Unternehmen zahlen aber nicht nach Fläche, sondern nach Mitarbeiterzahl. Das kann von 1,60 Euro monatlich etwa bei einfacher Erschließung mit Bus beginnen und bis zur Gewerbegebietserschließung mit Straßenbahn reichen, wo dann über 6 Euro fällig werden, weil Straßenbahninvestition teurer ist.

Die Gutachter gehen hier von möglichen Zusatzeinnahmen im MDV-Gebiet ab 25 Millionen Euro aufwärts aus.

Probleme: Es gibt noch keine Strukturen, wie das Geld kassiert werden könnte. Die Kommunen müssten diese erst schaffen. Auch hier lauern gewaltige juristische Fußangeln, wenn unternehmengenau geklärt werden soll, wie gut es eigentlich angebunden ist und wie viele Mitarbeiter in Rechnung gestellt werden sollen. Nur so als Stolperstein: Viele große und zahlungsstarke Unternehmen sind ÖPNV-mäßig eher schlecht angebunden, würden also eher weniger belastet, während gerade kleine Unternehmen direkt im gut erschlossenen City-Gebiet deutlich mehr pro Mitarbeiter zahlen.

Das hat mit einer gerechten Lastenverteilung nichts mehr zu tun. Die Kleinen würden wieder die höheren Lasten schultern. Das stellen übrigens auch die Gutachter fest: „Eine verbundweite Ergebnisbewertung war aufgrund der notwendigen individuellen Betrachtung je Arbeitgeber und Standort nicht leistbar.“

Für die LVB ergäbe das Ganze vielleicht 10 Millionen Euro mehr im Jahr – mit allen zusätzlichen Kosten und Unsicherheiten in Erfassung und Kassierung.

Fazit: Eine nur scheinbar gerechte Einbeziehung der Unternehmen, die „vom ÖPNV profitieren“, am Ende aber ein bürokratisches, schwer durchführbares und wahrscheinlich sehr ungerechtes Konstrukt.

3. ÖPNV-Beitrag in Verbindung mit neuem ÖPNV-Angebot

Eigentlich lautet hier der Leitspruch: Die Bewohner eines klar definierten Gebietes tragen selbst dazu bei, dass es künftig ein besseres ÖPNV-Angebot gibt. Modell ist das Projekt „Muldental in Fahrt“, wo der MDV die Busverbindungen völlig neu konzipiert hat, bessere Vertaktungen geschaffen hat – auch in Zeiten, wo bislang kein Bus fuhr. Das Haltestellennetz wurde verdichtet und die Knotenpunkte sauber vertaktet. Das kostet natürlich etwas mehr. In der ersten Stufe gibt es dafür Fördergeld vom Freistaat.

Der MDV kann sich vorstellen, dass diese zusätzlichen Kosten künftig gemeinschaftlich auf alle Einwohner im Gebiet umgelegt werden, die über ein eigenes Einkommen verfügen. Man rechnet mit 1,71 bis 7,28 Euro je Beitragszahler im Monat, die Fahrpreise würden freilich nicht wegfallen, die normale Inflation auch nicht. Aber es würde die Bürger quasi selbst zu Unterstützern eines verlässlich vertakteten ÖPNV in ihrem Gebiet machen. Und da die Busse auch abends und am Wochenende fahren und auch Arztpraxen und Einkaufszentren anfahren, würden viele Bürger öfter aufs Auto verzichten können. Das Gebiet wird mit ÖPNV besser erschlossen.

Eine höhere Akzeptanz für so eine Abgabe ist vorstellbar. Nur wird sie eher für Landkreise eine Option sein als für die Großstädte, wo es schon sehr dicht erschlossene Gebiete gibt, eine Erhöhung des ÖPNV-Standards also eher nur Teilgebiete erfasst. Deswegen haben die Gutachter auf eine solche Betrachtung auch verzichtet: „Eine Betrachtung der Oberzentren wurde nicht vorgenommen.“

Denn mit so einem Modell schafft man vor allem Voraussetzungen für eine Verbesserung in Gebieten, die bislang nur eine rudimentäre Grundversorgung haben.

Problem auch hier: Die Kommunen müssten zusätzliche Strukturen zum Kassieren der Abgabe schaffen. Die juristische Bewertung ist schwierig, jeder Bürger könnte versuchen, auf dem Klageweg gegen die Abgabe vorzugehen.

4. Grundsteuer und Kreisumlage

Hier müssten die Landkreise ihre Kreisumlage erhöhen (was die kreisangehörigen Gemeinden zur Erhöhung der Grundsteuer zwingt) und die beiden Großstädte würden ihre sogenannte Grundsteuer B entsprechend erhöhen. Alle Erhöhungen würden etwa um 1,5 bis 2,5 Prozent pro Jahr bezogen auf die bislang eingenommenen Grundsteuern ausfallen. Jedes Jahr, was bedeutet, die Grundsteuer würde laut MDV-Vorschlag kontinuierlich Jahr um Jahr steigen.

Der Vorschlag wirkt zwar auf den ersten Blick wie ein einfaches Mittel, denn die Höhe der Grundsteuer, genauer die sogenannten kommunalen „Hebesätze“ auf die deutschlandweit festgelegte Steuerart dürfen die Kommunen aus eigener Hoheit festlegen. Bei der letzten Anhebung des Hebesatzes von 550 % auf heute 650 % konnte Leipzig rund 20 Millionen Mehreinnahmen pro Jahr auf heute 94 Millionen Euro verbuchen, seither gilt der „Hebesatz“ in Leipzig bereits als ziemlich hoch.

Aber im wirtschaftlichen Standortwettbewerb kommen jährliche Grundsteueranhebungen, wie nun vom MDV vorgeschlagen, nicht wirklich gut an und sorgen eher für Abwanderungseffekte bei Unternehmen und für Erhöhungen der Nebenkosten der Hauseigentümer und Mieter.

Und zweckgebunden darf die Grundsteuer auch nicht erhoben werden, da es sich im Gegensatz zu einer Abgabe um eine Steuer handeln würde. Deswegen spricht das Gutachten von einer „Willensbekundung“ der Kommunen, die zusätzlich erhobenen Gelder in den ÖPNV weiterzuleiten. Eine 1,5-prozentige Anhebung beispielsweise in Leipzig würde jährlich rund 5 Millionen Euro mehr einspielen. Ein Betrag, der gerade mal die Kostensteigerungen bei den LVB auffangen würden. Da wäre nicht mal Spielraum, das Angebot auszuweiten.

Problem hier: Die höheren Einnahmen bei der Grundsteuer könnten sich negativ im Kommunalen Finanzausgleich niederschlagen. Denn wenn eine Kommune höhere Steuereinnahmen hat, ist sie ja nicht mehr so „bedürftig“, die Landeszuweisungen könnten sinken. Demnach auch ein Vorschlag, welchen die jeweiligen Landesregierungen besser mittragen sollten, wollen die Kommunen nicht an anderer Stelle die Mehreinnahmen wieder verspielen.

Die Vorteile, die schon jetzt einigen Verwaltungen das Blinkern in die Augen bringen: Der Beschluss dazu kann kurzfristig gefasst werden und man braucht keine neue Behörde, man sammelt das Geld mit der Steuer ein und verteilt es über die kommunalen Finanzhaushalte an die Verkehrsbetriebe als Zuschusserhöhung. Die Strukturen müssen also nicht neu geschaffen werden, sie existieren bereits.

Nachteil: Es würden wieder alle Bürger ohne Rücksicht auf Einkommen und ÖPNV-Anbindung zur Kasse gebeten, denn die Grundsteuer wird ja auf die Miete umgelegt. Nur durch die Größe der Mietfläche gleicht sich das ein wenig aus, da die Nebenkosten pro Quadratmeter berechnet werden. Und: Es werden zumindest im aktuellen Vorschlag nur Kostenlöcher gestopft, ohne dass sich das ÖPNV-Angebot für die Bürger wirklich verbessert. Um dies zu erreichen, müsste also die Erhöhung weit deutlicher ausfallen.

5. Bürgerticket

Begeistert zeigt sich ein Teil der Politik auch schon über ein mögliches Bürgerticket, dem der MDV aber bestenfalls in Halle und Leipzig eine Chance auf Einführung gibt. Dabei wird der komplette Betrag, der jetzt noch über Fahrgasteinnahmen erzielt wird, auf sämtliche Einwohner der Stadt mit eigenem Einkommen umgelegt. Verlockend angesichts steigender Einwohnerzahlen.

Der ÖPNV im Gebiet wird also fahrscheinlos, was auch Kosten für Verkaufsautomaten und Infrastruktur im Kartenvertrieb verringert. Denn jeder Leipziger kann ihn jederzeit nutzen, ohne nochmals ein Ticket zu kaufen. Was eine auf den ersten Blick bestechende, weil einfache Idee ist.

Aber nur, wenn die Kommune und die jeweiligen Bundesländer trotzdem weiter ihre Zuschüsse zahlen – und erhöhen. Die Inflation hört ja nicht einfach auf. Im ersten Schritt klingt es nach einer verkraftbaren Summe, wenn in Leipzig zum Beispiel 27 bis 32 Euro pro Zahler im Monat fällig werden. Für aktuelle Abo-Inhaber ist das praktisch eine Halbierung ihrer Kosten.

Problem: Da die Kosten des ÖPNV weiter steigen, lädt das Instrument geradezu ein, die Bürger Jahr für Jahr höher zu belasten. Für 2025 rechnen die Gutachter schon mit 52 bis 58 Euro pro Nase. Womit man das jetzige Abo-Preisniveau wieder erreicht hätte, was aber absehbar auch dann wieder viele Leipziger finanziell überlastet.

Dazu kommt, dass auch hierzu wieder ein Extra-System zum Einkassieren geschaffen werden müsste. Und da gehen ebenfalls die alten Probleme los: Wie hoch wird jeder Einzelne belastet? Und wie vermittelbar ist die Abgabe für all jene, die mit dem ÖPNV schlecht angebunden sind?

Fazit: Auch diese Art „Bürgerticket“ entpuppt sich als hochkompliziert und könnte zu vielen juristischen Streitfällen führen. Denn auch hier gilt ein Mindesterschließungsstandard durch den ÖPNV. Die Akzeptanz hängt davon ab, ob es gleichzeitig gelingt, das ÖPNV-Angebot massiv auszubauen und zu verbessern. Und natürlich von der Frage, ob derjenige, der nur eine stündliche Busverbindung hat, genauso viel zahlen soll wie der, der besser angebunden ist.

Übrigens eine Frage, die bei allen Modellen auftaucht: Wenn die Nutzbarkeit des ÖPNV für den Beitragszahler nicht gegeben ist, wird es schwer, solche Abgaben zu begründen und Akzeptanz dafür zu bekommen. Da, wo genug Angebot existiert, sinkt natürlich die Barriere beim Zusteigen – es könnten also durchaus mehr Menschen den ÖPNV nutzen. Nur dass sich diese Mehrnutzung dann nicht mehr in steigenden Einnahmen auswirkt. Womit dem Verkehrsunternehmen wieder ein wichtiger Anreiz fehlt, sein Angebot zu verbessern.

6. Die ÖPNV-Taxe

Die ÖPNV-Taxe wäre dann eine Abgabe, die pro Übernachtung von allen Gästen kassiert wird, die in Leipziger Beherbergungsstätten, also Hotels und weiteren Quartieren nächtigen. 1,50 Euro je Gast und Übernachtung haben die Gutachter als Rechengrundlage genommen und kämen damit verbundweit auf 6 bis 14 Millionen Euro Extra-Erlös. Auf Leipzig gerechnet wären das 1,2 bis 5,6 Millionen Euro, die vor allem die Mehrkosten abbilden, die die ÖPNV-Nutzung durch Touristen ergibt.

Problem: Damit entfällt diese Taxe als Finanzierungsquelle für andere touristische Belange (z.B. Kultur). Offen ist auch die Frage, ob Touristen dann trotzdem noch ihre Fahrkarten kaufen müssen oder den ÖPNV dann ermäßigt oder gar fahrscheinlos nutzen können. Wirklich zusätzliches Geld für Investitionen oder gar das Auffangen zusätzlicher Kosten gewinnt man damit nicht. Auch hier braucht es zusätzliche Strukturen, die das Geld einsammeln.

Fazit, Probleme bei allen sechs Vorschlägen

Die Kommunen sind allesamt bislang nicht berechtigt, Abgaben auf diese Weise einzusammeln. Dazu müssten die Kommunalen Abgabenverordnungen in allen drei Bundesländern Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen geändert werden.

Und ein großes Problem ist die Akzeptanz. Ein Thema, das nur beim „ÖPNV-Beitrag in Verbindung mit neuem ÖPNV-Angebot“ (Nr. 3) überhaupt schon angedacht wurde. Allerdings in einem Gebiet, wo es eine spürbare Verbesserung verspricht, da vorher kein ÖPNV existierte. Doch wenn man von den Bürgern mehr Geldbeiträge will, braucht das zwingend ein deutlich verbessertes Angebot, neue Strecken und engere Taktzeiten. Die meisten vorgeschlagenen Modelle dienen nur dazu, Kostensteigerungen aufzufangen, will man Investitionen einschließen, gehen die Zahlen nach oben.

Da fragen dann ÖPNV-Nichtnutzer wohl zu Recht, warum sie nur für den Erhalt des Bisherigen zahlen sollen. Was in allen Überlegungen ebenfalls ausgeblendet bleibt: Wie geht es mit den Zuschüssen von Kommunen und Land weiter? Denn ohne die (und deren Steigerung) wird auch keins der vorgestellten Modelle funktionieren. Dazu werden in den Modellen keine Überlegungen laut.

Und das Thema der sozialen Gerechtigkeit klingt an. Denn wenn wieder Leipziger zur Kasse gebeten werden, die bereits jetzt schon am Limit leben, dann wird auch ein Extra-Beitrag zum ÖPNV politisch schwer zu vermitteln sein. Auch wenn der Leipziger OBM jetzt schon glaubt, er müsste für das Projekt in Dresden schon mal die Türen öffnen und einen Antrag auf Änderung der Abgabenordnung stellen, wie jüngst geschehen, ist der Diskurs in den Kommunen mit den Bürgern noch wichtiger.

Das Fazit des MDV ist entsprechend klar: Jetzt müssen sich die politischen Gremien überhaupt erst einmal eine Meinung bilden. Dabei könnten sich auch in Abstimmungen mit den Bürgern Mischmodelle entwickeln. Das könnte zum Beispiel eine Kombination von „ÖPNV-Taxe“, Grundsteueranpassung, Bürgerticket und – man liest es ja sonst nirgendwo mehr – Fahrpreissenkungen sein.

Zum Kommentar “Zahlemann und Bürger (2): Gebt uns einfach mehr Geld?” auf L-IZ.de

Weitere Informationen
www.mdv.de

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