Zehn Jahre Kreisgebietsreform in Sachsen

Es war eine wunde Stelle, die die Sächsische Staatsministerin für Gleichstellung und Integration, Petra Köpping (SPD), am 1. August erwischte, als sie in der „Freien Presse“ die Kreisgebietsreform von 2008 negativ bewertete. Dass es eine ganz wunde Stelle ist, zeigte die prompte Reaktion des Vorsitzenden der CDU-Fraktion im Sächsischen Landtag, Frank Kupfer: „Die pauschale Kritik von Petra Köpping ist unberechtigt! Es gehört nicht zur Aufgabe einer sächsischen Ministerin, ständig Land und Leute schlechtzureden.“

Starker Tobak für einen Koalitionspartner. Und Kupfer trat noch härter zu.

„Frau Köpping vergisst, dass ihre SPD damals bei der Reform nur noch fünf Landkreise haben wollte. Durch den Widerstand der CDU konnte dies verhindert werden! Aber wahrscheinlich ist sie als ehemalige Landrätin immer noch verbittert, bei der Fusion des Landkreises Leipzig in der Stichwahl ihrem CDU-Konkurrenten und damaligen Amtskollegen Gerhard Gey unterlegen gewesen zu sein!“, diktierte er.

„Ich erwarte mit meiner Fraktion von einer Ministerin in der sächsischen Staatsregierung, dass sie sich von der Oppositionsrolle endlich verabschiedet und sich auf ihren Aufgabenbereich im Kabinett konzentriert! Es wäre an ihrer Stelle einfach besser, anzupacken und selbst für Bürgernähe zu sorgen, anstatt einen angeblichen Mangel zu beklagen.“

Die Ausrufezeichen stammen alle von Frank Kupfer.

Besonders das nach dem Hinweis auf die Oppositionsrolle ist interessant. Denn in der Regierungskoalition knirscht es. Übrigens schon von Anfang an. Die CDU hat sich nach 28 Jahren an der Macht in Sachsen schon längst in eine Partei verwandelt, der Machterhalt über alles geht und die die Reformwünsche der SPD allesamt für Zumutungen hält. Deswegen dauert selbst die Umsetzung der abgeschliffenen Zusagen aus dem Koalitionsvertrag von 2014 so lange, freut sich die SPD über jeden kleinen Schritt, den sie gegen die von Sparen und Kürzen besessene CDU durchsetzt.

Die Ausrufezeichen in der Rede von Kupfer erzählen von dem Frust in der Regierungsfraktion. Denn so einiges, was über zehn Jahre als Stein der Weisen galt, entpuppt sich mittlerweile als Irrweg. Oder zumindest als falsches Heilsversprechen. So wie die Kreisgebietsreform von 2008.

Noch viel heftiger als von der SPD wird sie von der Linkspartei kritisiert. Denn wer so eine das ganze Land betreffende Reform gegen alle Kritik und mit großen Versprechungen durchdrückt, der muss seine Versprechungen auch irgendwann einlösen: Er muss beweisen, dass die Reform auch das gebracht hat, was damals versprochen wurde.

Nur zur Erinnerung. Das Versprechen der Regierung Milbradt klang so:

Mit der Kreisgebietsreform versprach sie den Bürgern „eine leistungsstarke, moderne und ortsnah gestaltete Verwaltung zu schaffen, die somit zukunftsfähig ausgerichtet ist; transparente Zuständigkeiten und eine Verwaltung der kurzen Wege zu schaffen für Bürgerinnen und Bürger (jetzt und für zukünftige Generationen) aber auch für sächsische Unternehmen; die Entscheidungsautonomie der Staatsbehörden und der Träger der kommunalen Selbstverwaltung zu stärken; die gestalterischen Handlungsspielräume für eine ausgewogenen Politik für Arbeits- und Ausbildungsplätze, Bildungschancen, Familien- und Generationen Politik und soziale Gerechtigkeit zu bewahren und zu erweitern; die Verwaltung im Freistaat unter Berücksichtigung der demografischen Entwicklung und des Gebotes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu strukturieren.

Weiterhin ging es darum, die Landkreise als moderne dienstleistende und bürgerorientierte Verwaltung weiterzuentwickeln, die eng mit den Segmenten Wirtschaft, Verkehr, Soziales, Ökologie Arbeit und Leben verbunden und dadurch in der Lage sind, sich verstärkt als Impulsgeber der regionalen Entwicklung zu profilieren.“

Das ist eine ganze Latte von Versprechen, die man alle überprüfen kann, ob sie auch eingetreten sind.

Was die Grünen-Fraktion 2017 übrigens auch forderte – und dann einfach vom damaligen Innenminister Markus Ulbig (CDU) abgebügelt wurde. „Der zentrale Gegenstand des Entschließungsantrags besteht darin, die Auswirkungen der Kreisgebietsreform von 2008 sowie die Erreichung der mit ihr angestrebten fiskalischen Ziele anhand der im Antrag konkret benannten Faktoren zu evaluieren“, behauptete er in seiner Stellungnahme zum Grünen-Antrag.

„Für eine derartige Evaluation besteht kein Bedarf, weil die Sächsische Staatsregierung die in dem Antrag genannten fiskalischen und sozioökonomischen Faktoren regelmäßig anhand von verschiedenen Gutachten analysiert und dem Sächsischen Landtag hierüber berichte.“

Seltsam, dass nicht nur die Grünen das dumme Gefühl hatten, dass im Landtag niemand zu den Folgen der Kreisgebietsreform berichtete.

Die Folgen aber zeigten sich draußen im Land. Die Bürgermeister (nicht nur im Erzgebirge) beschwerten sich zu Recht, dass die Kommunalfinanzierung nicht stimmt, dass sich Gemeinden und Landkreise vernachlässigt und überlastet fühlen, dass die vom Land einfach den Kommunen übergestülpten Aufgaben die Finanzreserven auffressen – und dass die Nähe von Staat und Bürgern nur noch eine Farce war.

Dutzende Schulen waren geschlossen worden, Kreisstädte verloren ihre Verwaltungssitze, Arztpraxen schlossen, Polizeistationen wurden dichtgemacht. Und im Effekt wanderten noch mehr junge Leute ab aus den Landkreisen in die großen Städte. Das Land blutet einfach aus. Von einer „leistungsstarken, modernen und ortsnah gestalteten Verwaltung“ kann außerhalb der Großstädte keine Rede mehr sein.

Natürlich drückte sich Ulbig in seiner Stellungnahme um die zentralen Fragen elegant herum.

Dazu kommen wir noch.

Schon am 30. Juli meldete sich die Linksfraktion aus Mittelsachsen zu Wort.

„Die Kreisgebietsreform ist keine Erfolgsgeschichte“, stelle die Kreisvorsitzende Marika Tändler-Walenta fest. „Die damaligen Begründungen lauteten Strukturverbesserungen und Kosteneinsparungen. Einer Studie des Ifo-Institutes Dresden zufolge ist beides nicht eingetreten. Vielmehr hat die Kreisgebietsreform dazu geführt, dass der Staat sich weiter aus der Fläche zurückgezogen hat.

Kern unserer Kritik liegt vor allem in der zentralen Aussage des damaligen Innenministers Albrecht Buttolo (CDU), der davon ausging, dass jährlich rund 160 Mio. Euro eingespart werden. Das Gegenteil ist eingetreten – die Kommunen mussten sogar Schulden aufnehmen. Aber auch die negativen Auswirkungen auf das Lebensgefühl im Ländlichen Raum als auch auf demokratische Prozesse sind nicht zu unterschätzen. Wir möchten mit unserer öffentlichen Aktion genau darauf hinweisen.“

Die ifo-Studie hatte übrigens auch Markus Ulbig angeführt – als beispielhaften Beleg dafür, dass Sachsen ja doch die Kreisgebietsreform mit Gutachten begleiten würde. Nur eben dass selbst das ifo-Gutachten von 2012 zeigte, dass von den Versprechungen von 2008 praktisch nichts eingelöst war.

Wie auch? Man kann nicht einfach lauter Verwaltungsstrukturen ausdünnen und hinterher behaupten, dass die Verwaltung dadurch wohnortnah und bürgerfreundlicher wurde. Im Gegenteil. Denn wenn neoliberale Politiker von Effizienzsteigerung reden, meinen sie nur Kürzungen und Kostenersparnis, nichts anderes. Sie glauben felsenfest daran, dass „verschlankte“ Verwaltungen besser und „effizienter“ arbeiten.

Dass sämtliche Anfragen im Landtag mittlerweile belegen, dass die ausgedünnten Verwaltungen längst gewaltige Bearbeitungsstaus erzeugen, wäre schon mal ein Hinweis darauf, wie dringend eine Evaluation des 2008 Vollbrachten wäre.

Und auch die in den letzten Jahren so gründlich gekippte Stimmung in Sachsen hat zum Teil damit zu tun, denn wie das Zentrum für europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) 2017 in einer Untersuchung feststellte, gibt es bei diesen deutschlandweit praktizierten Kreisreformen ein paar „unbeabsichtigte Nebenwirkungen auf die politische Partizipation: Die Bürger sind weniger zufrieden mit der Demokratie und gehen seltener zur Wahl, und die Ungleichheit zwischen den Ortsteilen nimmt zu.“

Was dann am 1. August, dem 10. Jahrestag der Reform, Rico Gebhardt, Vorsitzender der Linksfraktion im Sächsischen Landtag, zu der Aussage bewegte: „Die CDU hat sehenden Auges regionale Identität zerschnitten. Unter dem Vorwand der Effizienzsteigerung hat sie Kreise zusammengewürfelt, in denen der lokale Bezug verloren gehen musste. Die CDU denkt eben nur in Zahlen und nicht an die Menschen. Heute wissen wir, dass die CDU-geführten Regierungen selbst an ihrem eigenen Anspruch gescheitert sind.

Die Kosten der Gebietsreform und der Behördenumzüge überwiegen die Einsparungen klar. Große Einheiten lassen sich nicht automatisch besser ‚steuern‘, sondern sie fördern Demokratieverdruss, Wahlverweigerung und Ungleichheit, wie das Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung befunden hat. Der Flurschaden der Reform ist beträchtlich. Die SPD hat sich keinen Gefallen damit getan, die Pläne zu unterstützen. Denn ein Ergebnis ist Bürgerferne – das kann kein Gespräch am Küchentisch wieder wettmachen.“

Schon 2008 fiel tatsächlich auf, dass es nicht einmal eine fundierte Untersuchung zu den absehbaren regionalen Effekten der Reform gab. Man hat wirklich – wie Gebhardt sagt – nur auf die Zahlen geschaut. So wie Konzernmanager, die kurzerhand beschließen, drei, vier Werke dichtzumachen und das Personal um 1.000 Leute abzubauen. Genauso wurde Sachsen in den letzten Jahren gemanagt.

Und die Folgen spürt man auch in Nordsachsen.

„Mit Versprechen von Strukturanpassungen, mehr kommunaler Selbstverwaltung und Einsparungen in Millionenhöhe war die CDU nicht sparsam. Die Kreisgebietsreform wurde mit Brachialgewalt durchgezogen. Nun steht fest, dass die meisten Versprechen nur Worthülsen waren“, sagt Dr. Michael Friedrich, Chef der Linksfraktion im Kreistag von Nordsachsen.

„Zwar war es richtig, die Verwaltungskraft der Landkreise zu stärken, indem staatliche Aufgaben samt Personal auf die Kreisebene übertragen wurden. Aber die überflüssige Mittelebene der Verwaltung wurde nicht abgebaut, sondern nur umbenannt, und an Bürokratiewucher wie Fördermittelbürokratie hat sich nichts geändert. Zu allem Überfluss wurde ein unsinniges ‚Behörden-Karussell‘ in Gang gesetzt. Den Landkreisen aber fehlt weiter Geld, nicht nur Nordsachsen hat kaum noch Luft für freiwillige Aufgaben wie Kultur, Sport, Wirtschafts- und Tourismusförderung.

Der Mehrbelastungsausgleich, der für die ehemals staatlichen Aufgaben gezahlt und ständig abgeschmolzen wird, entspricht seit Jahren nicht mehr dem Aufgabenvolumen. Die Städte und Gemeinden tragen also die Lasten der Reform, während der Freistaat Millionen bunkert. Derartige Kreisgebietsreformen sind kein Zukunftsmodell, sondern ein Auslaufmodell!“

Aber gerade beim Geld berichte man doch ausführlich und regelmäßig, hatte Markus Ulbig 2017 behauptet.

Das ist tatsächlich der einzige Aspekt aus dem Reformpaket, mit dem die Staatsregierung bis heute glaubt, steuern zu können und über den sie irgendwie berichtet. Nur dass alle, die sich mit den Berichten zum Finanzausgleichsgesetz (FAG) beschäftigen, wissen, dass es nicht ein einziges Kapitel enthält, das sich mit der ausreichenden (oder eben nicht ausreichenden) Finanzierung der Kommunen beschäftigt. Man macht es ganz betriebswirtschaftlich. Kreise und Gemeinden haben bitteschön mit dem zugewiesenen Geld so auszukommen, dass am Ende kein Minus steht.

Dass das dutzende sächsische Gemeinden nicht mehr schaffen, belegen die vielen Anfragen von André Schollbach (Die Linke) zu den nicht geschlossenen Haushalten.

Aber Ulbig gab sich 2017 ganz vollmundig, dass man doch dem Landtag alles berichte, was der wissen sollte: „Für das SächsFAG und mithin die kommunale Finanzausstattung ist der Zielerreichungsgrad der Kreisgebietsreform im Übrigen nicht von Relevanz. Die Verwaltungsreform wurde durch zahlreiche Maßnahmen im SächsFAG abgebildet (siehe Drs.-Nr. 4/12979). Somit spiegelt das SächsFAG die jeweils aktuell vorhandenen Strukturen und die sich daraus ergebenden Anforderungen an eine sachgerechte Finanzausstattung wider.

Ob mit einer anderen Kreisgebietsstruktur positivere Ergebnisse erzielt worden wären, ist derzeit weder für Fragen des Finanzausgleichs noch für Fragen der regionalen Strukturpolitik und -entwicklung relevant. Etwas anderes würde gelten, wenn eine erneute Kreisgebietsreform geplant wäre.

Dann würde auf Basis eines konkreten Vorschlages und entsprechender Modellrechnungen unter Berücksichtigung von Einspar- und Synergieeffekten sowie bereits entstandener Kosten die Sachgerechtigkeit eines solchen Vorhabens geprüft. Da derzeit weder allgemein noch für konkrete Varianten eine erneute Kreisgebietsreform geplant ist, wären weder Aufwand noch Nutzen einer derart umfangreichen Datenerhebung gerechtfertigt.“

Eine fast akrobatische Konstruktion, mit der Ulbig die Forderung nach einer richtigen Evaluation der Reform von 2008 einfach vom Tisch fegt mit der Behauptung, das wäre erst bei einer weiteren Reform notwendig.

Das Ergebnis ist simpel: Die Staatsregierung weiß bis heute nichts über die Folgen der Kreisgebietsreform.

Und es wird noch besser. Denn nicht einmal die sehr beschränkte Berichterstattung zum sächsischen Finanzausgleichsgesetz (FAG) enthält irgendeinen Hinweis darauf, ob die Reform wenigstens beim Geld funktioniert hat. Was Ulbig freilich auf die Grünen-Nachfrage zur „Entwicklung der Finanzausstattung der Kommunen seit der Kreisgebietsreform von 2008“ so gut wie möglich kaschierte.

Er behauptete tatsächlich, alle Daten dazu lägen vor: „Hinsichtlich der unter Ziffer II Nr. 6 des Antrags erfragten Angaben wird auf die jährlich erscheinenden Berichte des Statistischen Landesamtes zu den Segmenten ‚Schulden der öffentlichen Haushalte und ihrer öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen des Freistaates Sachsen‘ und ‚Personal im öffentlichen Dienst des Freistaates Sachsen‘, die Statistischen Jahrbücher des Statistischen Landesamtes sowie die aktuelle Kassenstatistik der Gemeinden und Gemeindeverbände verwiesen.

Schließlich ergeben sich für die Sächsische Staatsregierung keine Anhaltspunkte, wonach die sächsischen Kommunen nur über eine eingeschränkte finanzielle Leistungsfähigkeit verfügen. Tatsache ist vielmehr, dass den Kommunen auch zukünftig erhebliche finanzielle Mittel zur Verfügung stehen. Gemessen am Durchschnitt der Jahre 2014 bis 2016 wird sich die den Kommunen zur Verfügung stehende Finanzmasse um bis zu 679 Mio. EUR im Jahr 2020 verbessern. Allein in den Jahren 2017 und 2018 wird ein Zuwachs von jeweils mehr als 280 Mio. EUR erreicht.“

Das klingt erst einmal viel. Aber wenn das für hunderte Gemeinden und ein Dutzend Kreise reichen soll, schrumpft die Summe pro Zieleinheit natürlich. Erst recht gemessen an der Gesamtsumme, die der Freistaat jedes Jahr an die Kommunen geben muss. 2017 bekamen Sachsens Kommunen insgesamt 5,225 Milliarden Euro, 2018 sollten es 5,334 Milliarden sein.

Die Steigerungsraten sind nicht höher als die Inflationsrate: 1,5 bis 2 Prozent. Das heißt: Wenn Ulbig hier von einer scheinbar eindrucksvollen Steigerung redete, dann war das nichts anderes als ein Ausgleich für die eigentlich normale Inflation. Selbst die Lohnabschlüsse im öffentlichen Dienst fielen mit 3 Prozent höher aus. Und von den explodierenden Baukosten können die Bürgermeister ein Lied singen.

Wie man mit so einer oberflächlichen Rechnerei herauskriegen will, ob die Finanzausstattung der Kommunen tatsächlich ausreicht, erschließt sich genauso wenig wie Ulbigs Verweis auf eine scheinbar gute finanzielle Ausstattung der Kommunen, die ja von ihren staatlichen Aufsehern auch eifrig zum Schuldenabbau gedrängt werden. Denn ob die Gemeinden so „gut wirtschaften“, dass sie eben einfach alle notwendigen Ausgaben weglassen, die ihren Haushalt ins Minus bringen würden, sagt natürlich gar nichts darüber aus, ob sie auch alle Aufgaben abdecken können.

Und es sagt erst recht nichts darüber aus, was das Verschwinden von Verwaltungen, Polizeidienststellen und Schulen im Land für Folgen hat. Folgen, die man nicht so einfach berechnen kann wie einen Gemeindehaushalt, die aber das ganze Land ganz langsam ins Rutschen gebracht haben. Der Frust in den ländlichen Regionen hat viele Ursachen – die Flucht des Staates aus der Bürgernähe ist eine der folgenreichsten.

Oder um selbst Frank Kupfer zu zitieren, der es ja indirekt zugibt, dass man dieses Thema völlig unterschätzt hat: Er fordert ausgerechnet die eifrig herumreisende Petra Köpping auf, „anzupacken und selbst für Bürgernähe zu sorgen, anstatt einen angeblichen Mangel zu beklagen.“

Tja, was denn nun? Wenn sie Bürgernähe herstellen soll, ist der Mangel eben nicht nur „angeblich“, sondern Tatsache.

Aber wie soll man das wissen in Dresden?

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