Gastbeitrag zur Diskrepanz zwischen Anspruch und Wirklichkeit: Quo vadis kommunale Bürgerbeteiligung in Großpösna?

„Erfolgreiche Bürgerbeteiligung muss als Prozess verstanden werden“ (Netzwerk Bürgerbeteiligung). Die Beteiligung endet deshalb auch nicht mit einem Abschlussbericht. Zumal wenn ein Projekt vorgibt, modellhaft zu sein, ergibt sich die Motivation für eine Nachbetrachtung. Als einer von zwei Bürgervertretern in der Lenkungsgruppe des sächsischen Modellprojektes „Quo vadis kommunale Bürgerbeteiligung 2? Etablierung nachhaltiger Beteiligungsmodelle in Sachsen“ berichte ich über meine Erfahrungen, weil ich denke, dass sie für andere Bürger als Teilnehmende in Beteiligungsprozessen, aber auch für Moderatoren, Gesellschaftswissenschaftler und Politiker interessant sein könnten.

Die Dokumentation des Modellprojektes von Dr. Peter Patze-Diordiychuk & Paul Renner bietet neben den eigenen Erfahrungen als Bürgervertreter in der Lenkungsgruppe die Grundlage, eine Einschätzung der Modellhaftigkeit vorzunehmen. Dazu werden strittige Aspekte der lokalen Beteiligungspraxis an den allgemeinen Qualitätskriterien des Netzwerks Bürgerbeteiligung gemessen.

Bürgerbeteiligung braucht transparente Information

Nach der Lektüre von Patze & Renner 2021 entsteht das Bild einer gelungenen Bürgerbeteiligung. Auch wenn das Projekt zweifellos viele positive Impulse und wertvolle Ergebnisse bietet, war es auch durch Kritik und Zerwürfnisse in der Lenkungsgruppe geprägt. Warum also die Intransparenz in der Abschlussdokumentation? Die LZ berichtete bereits Anfang 2021 über zwei Austritte, zwei Offene Briefe: wie weiter mit dem Beteiligungsprozess auf der Magdeborner Halbinsel?

Beide Offenen Briefe thematisierten weitere intransparente Vorkommnisse bereits im frühen Stadium des Projektes. Ein Gemeinderatsvertreter offenbarte, wie die Verwaltung Festsetzungen trifft, die eigentlich Gegenstand des Beteiligungsprozesses gewesen wären. Ein Bürgervertreter bemängelte den intransparenten Alleingang von Kommune und Moderator in der inhaltlichen Gestaltung. Derartige Vorfälle müssen in der Dokumentation transparent dargestellt und deren Auswirkungen diskutiert werden.

Bürgerbeteiligung braucht die Bereitschaft zum Dialog und zur Ergebnisoffenheit.
Dazu fordert das Netzwerk Bürgerbeteiligung, dass alle Beteiligten ohne Vorfestlegungen in ein Beteiligungsverfahren gehen und bereit sein müssen, auf eine gemeinsame Lösung hinzuarbeiten.

Wenn die Kommune Vorentscheidungen trifft

Durch das Gemeindeentwicklungskonzept der Gemeinde Großpösna ist für die Magdeborner Halbinsel eine touristische Nutzung vorgesehen. Damit steht die Frage, nach dem <ob> ein Vorhaben oder Maßnahme überhaupt durchgeführt werden soll, gar nicht zur Debatte.

So lag der Fokus des Gestaltungsspielraumes allein auf dem <wie> die Entwicklung sich vollziehen könnte. Leider dominierten auch in der <wie> Betrachtung die kommunalen Vertreter die inhaltliche Gestaltung von Fragebogen und Zukunftswerkstatt. So blieb kaum ein Gestaltungsspielraum für die zivilgesellschaftlichen Vertreter.

Das Titelbild der 90-seitigen Dokumentation spiegelt sehr gut eine vorbestehende Erwartungshaltung. Es zeigt weder die Offenheit des Prozesses noch die erarbeiteten Bedürfnisse der Bürger. Vielmehr lenkt das Titelbild den Betrachter in eine beabsichtigte Richtung.

Zu sehen ist ein bekanntes Ferienresort am Störmthaler See: eine Hafenhotelanlage, zu- und abführende Asphaltstraßen, ein Parkplatz in exklusiv-exponierter Position, Steganlagen für Boote. Die abgebildeten Uferabschnitte sind engmaschig mit Appartements bebaut.

Schön oder nicht – das ist sicher Geschmackssache. Zumindest aber hat sich jemand bewusst für dieses Titelbild entschieden: Beton und Asphalt statt Natur oder zumindest Infrastruktur statt Offenheit. Aber eigentlich ging es in dem Beteiligungsprojekt ja um die Zukunft der bisher freien Anteile der Magdeborner Halbinsel und die müssen ja nicht zwangsläufig so aussehen, wie das schon Bestehende.

Das ist diese Art der suggestiven „Lenkung“, die geradezu typisch für viele Prozessschritte dieses Beteiligungsprojektes ist. In der Lenkungsgruppe hatten wir die Themen Ergebnisoffenheit, Suggestion und Manipulation leider nie wirklich thematisieren können.

Bürgerbeteiligung ermöglicht die Mitwirkung aller und ist ein Dialog auf Augenhöhe

In den Empfehlungen des Netzwerks Bürgerbeteiligung wird dem Initiativrecht der Bürger ein hoher Stellenwert beigemessen. Nicht so im Lenkungsgremium dieses Projektes: Der Vorschlag einer Kinder- und Jugendbeteiligung wurde bereits Mitte 2019 an die Moderatoren und die Kommune herangetragen, jedoch letztendlich verwehrt. Somit verblieb das Modellprojekt ohne altersgerechte Kinderbeteiligung, obwohl Kinder- und Jugendbeteiligung gemäß §47a SächsGemO gesetzlich vorgesehen ist.

Bürgervertreter wurden in die Fragebogen-Erstellung nicht einbezogen, hätten dies aber gewünscht. Der Fragenkatalog entstand unter intransparenten Umständen, einseitig aus Kommunalsicht entwickelt, und ist somit zwangsläufig mit einem Interessenkonflikt behaftet.

Bürgervertreter setzten sich dafür ein, auch Befürchtungen und Ängste der Bürger zu evaluieren. Die Kenntnis von Negativassoziationen in Zusammenhang mit Entwicklungsprozessen gehört zu den wichtigsten Voraussetzungen, um die Akzeptanz in der Bevölkerung für eine entsprechende Veränderung zu schaffen. Trotz mehrfacher Versuche war es nicht möglich, diesen wichtigen Aspekt in Fragebogenauswertung oder Zukunftswerkstatt zu positionieren.

Gemeinwohlinteressen und Interessen einzelner Gruppen abwägen

Die Abwägung der Gemeinwohlinteressen und der Interessen einzelner Gruppen soll kontinuierlicher Bestandteil von Beteiligungsprozessen sein. Dafür ist es notwendig, die jeweiligen Interessenlagen zu kennen oder diese im Beteiligungsprozess zu evaluieren und ernst zu nehmen. Dazu hatten Bürgervertreter extra Subgruppenanalysen durchgeführt und in die Abwägung einbringen wollen.

So offenbarte eine Analyse der einzelnen Ortsteile von Großpösna, dass es in den unmittelbar betroffenen Ortsteilen in Nähe der Magdeborner Halbinsel eine höhere Beteiligung als in den See-ferneren Ortsteilen gab. Daraus lässt sich ein höheres Beteiligungsinteresse, aber möglicherweise auch eine stärkere Betroffenheit, ableiten.

Diese Hypothese stützen zumindest weitere Analysen, die zeigen, dass sich auch das Abstimmungsverhalten zwischen See-nahen und See-fernen Ortsteilen unterscheidet. In See-nahen Ortsteilen ist die Zustimmung für viele vorgeschlagene Entwicklungsbeispiele deutlich geringer als in den See-fernen Ortsteilen.

Da die Mehrzahl der Befragten aus dem See-ferneren Hauptort Großpösna stammt, dominiert dieser Anteil natürlich die Gesamtstatistik und macht diese blind für die Interessen der tatsächlich betroffenen Minderheit am See.

In diesem Zusammenhang stellt sich eine schwierige Frage: In welchem Moment oder unter welchen Bedingungen werden Betroffene zu Opfern?

Die unveröffentlichten Analysen der Bürgervertreter weisen zumindest auf ein Konfliktpotential hin. Ein Konflikt, der im Übrigen für ein anderes Entwicklungsareal am Störmthaler See, Östlich Grunaer Bucht, schon existent ist.

Gute Beteiligung lernt aus Erfahrung

Das Lernen aus dem Beteiligungsverfahren selbst soll eine wichtige Voraussetzung für eine nachhaltig gelungene Bürgerbeteiligung sein. Als Grundlagen werden eine kontinuierliche Reflexion und eine prozessbegleitende Evaluation angesehen. Beides ist in der Lenkungsgruppe nicht oder nur unzureichend erfolgt.

Dabei haben Bürger- und Gemeinderatsvertreter durchaus objektivierbare Potenziale, aber auch Kritikpunkte identifiziert und zur Diskussion gestellt. Diese Impulse wurden jedoch von Moderatoren und Kommune nicht aufgenommen. Eine Evaluation hat im Lenkungsgremium zu keinem Zeitpunkt stattgefunden.

Gemäß einer Bemessung an den Qualitätskriterien für Bürgerbeteiligung des Netzwerks Bürgerbeteiligung ergaben sich zu viele schwere Mängel in diesem Projekt, die immerhin im Austritt aller wirklich aktiven Gemeinderat- und Bürgervertreter in der Lenkungsgruppe resultierten. Aufgrund des Modellcharakters des Projektes wurde daraufhin eine Anzeige wegen Verdachtes auf Verletzung der Sorgfaltspflicht beim Landesprogramm Weltoffenes Sachsen gestellt.

Eine Prüfung wurde jedoch nur anhand allgemeiner Kriterien der Förderrichtlinie vorgenommen, nicht jedoch anhand standardisierter Qualitätskriterien für Bürgerbeteiligung. Stattdessen verwies der Beirat pauschal auf die fachliche Hoheit des Projektträgers. Hier wäre eine korrekte Prüfung oder ggf. auch Mediation angemessener gewesen.

Der ortsansässige UferLeben Störmthaler See e. V. adressierte einen weiteren Offenen Brief an den Beirat des Landesprogramms Weltoffenes Sachsen. Offener Brief und der enthaltene Wunsch nach einer Qualitätssicherung in der sächsischen Bürgerbeteiligung verblieben jedoch unbeantwortet.

Warum diese Kritikimmunität? Warum diese Intransparenz? Warum das Desinteresse im zuständigen Ministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt? Schade und auch irgendwie unerträglich ist das für die suggerierte Modellhaftigkeit des Projektes.

Das lokale Ergebnis: Bürger priorisieren Natur und naturnahen Angebote

Nicht unerwähnt bleiben soll das dennoch erfreuliche Projektergebnis zur lokalen Zielstellung. Es konnte erfolgreich ein Leitbild und ein Ideenpool für die Zukunft der Magdeborner Halbinsel erarbeitet werden. Das Leitbild priorisiert dabei die Hauptbedürfnisse Natur und Erholung angemessen.

Das aktuelle Beteiligungsprojekt bestätigen damit Erkenntnisse, die bereits durch die Neuseenlandumfrage gewonnen werden konnten (Amt für Statistik und Wahlen der Stadt Leipzig, 2014). Die Bürger wünschten sich die Entwicklung des Störmthaler See damals naturbelassen (18 %), naturnah (25 %) oder mit sanftem Tourismus (35 %). Nur 9 % sprachen sich für einen intensiven Tourismus aus.

Weiterhin finden Maßnahmen zur nachhaltigen Entwicklung im neuen Leitbild die notwendige Beachtung. Die besondere Herausforderung sieht das Leitbild in der Verknüpfung von Natur und Tourismus: „Insofern geht es darum, ein breites touristisches Angebot zu platzieren, dem es gelingt, nachvollziehbar eine Brücke zwischen Natur und Erlebnis zu schlagen.“ Mit einer Vielfalt an Vorschlägen aus Abenteuer, Sport, Kultur, Gastronomie, Wissenschaft, etc., kommen das Leitbild und der Ideenpool zunächst als eierlegende daher.

Doch so ist es nicht. In einer finalen Umfrage priorisierten viele der Befragten sehr naturnahe Vorschläge: z. B. (1) naturgeschützte Uferbereiche zum Erhalt heimischer Tierarten, (2) Erlebnispark zum spielerischen und aktiven Lernen physikalischer Gesetze, Vergegenständlichung von Wissenschaft und Forschung, (3) Themenwanderwege als niedrigschwellige Angebote zum Wandern für alle Altersklassen, z. B. Naturlehrpfad mit regionalen Pflanzen und Besonderheiten zur Geologie, z. B. Baumlehrpfad mit einheimischen Obstsorten, z. B. Pfad mit Informationen über den Anbau von Getreidesorten, Gemüse, Obst und Blumen, u.s.w.

Fazit aus Sicht des Bürgers

Relativiert ein „schönes“ Ergebnis die vorgetragenen Zweifel an der Modellhaftigkeit? Als einzig kontinuierlich aktiver Bürgervertreter in der Lenkungsgruppe dieses Modellprojektes fühlte ich mich zum Solisten und Statisten degradiert. Meine aus der Bürgerperspektive wichtigen Beiträge zu Kinder-/Jugendbeteiligung, Subgruppenanalysen der wirklich betroffenen Ortsteile und die Evaluation von Befürchtungen und Ängsten wurden in dieser Lenkungsgruppe aktiv verhindert. Die Ablehnung wurde dabei nicht nachvollziehbar argumentiert.

Gemessen an den etablierten Qualitätskriterien für Bürgerbeteiligung kann mein Fazit aus Bürgersicht kein gutes, nein nicht mal ein neutrales sein. Die ungenügende Auseinandersetzung mit den Bürgerbeiträgen in der Lenkungsgruppe ist das eine. Eine Abschlussdokumentation, die keinerlei Limitationen und Kritik sichtbar macht, ist das andere.

Das ist für ein Modellprojekt sachlich und fachlich unzureichend. Mit der vorgelegten Abschlussdokumentation ziehen Patze & Renner einen nachweislich intransparenten und kritikimmunen Schlussstrich für dieses Modellprojekt.

Es lässt sich nun streiten – haben der ALD e. V. und die Gemeinde Großpösna die Chance genutzt oder vertan, für Bürgerinnen und Bürger in Großpösna und in ganz Sachsen ein nachahmungswürdiges Beteiligungsmodell zu demonstrieren?

Eines ist jedoch ganz sicher: Die Bürgerinnen und Bürger haben diese Chance genutzt, ziemlich eindeutig zu sagen, was sie sich für die Zukunft der Magdeborner Halbinsel wünschen würden: Natur und naturnahe Angebote.

Dennoch müssen wir heute in derartigen Modellprojekten qualitätsvoller arbeiten, auch Schwächen klar benennen und Schlüsse daraus ziehen, nur so können wir die Bürgerbeteiligung langfristig wirklich stärken und verbessern. Aber vor dem <wie> kommt immer noch das <ob> – also ob Bürgerbeteiligung überhaupt stattfindet. Dafür Danke Gemeinde Großpösna, ALD e. V. und Landesprogramm Weltoffenes Sachsen, dass dieses Projekt überhaupt möglich war.

* Dr. Frank Beutner, Vorstand des UferLeben Störmthaler See e. V., der sich u. a. für die touristische Entwicklung am Störmthaler See mit Transparenz und Bürgerbeteiligung engagiert.