Neue Lieferanten für die Stadtbibliothek: Leipzig botet die lokalen Buchhändler aus und versteckt sich hinterm Vergaberecht

Es sieht ganz so aus, als wenn ein inhaltsloses Sächsisches Vergabegesetz in seiner Anwendung ein Schlag ins Kontor für die regionale Wirtschaft geworden ist. Gerade bekommen es Leipzigs privat geführte Buchhandlungen zu spüren, denn 2023 werden sie die Buchbestellungen der Stadtbibliothek verlieren. Ein von der Zeit überholtes Vergabegesetz macht es möglich.

Bis 2019 war Sachsens Regierungspartei CDU sogar bannig stolz auf das scheinbar vorbildliche Sächsische Vergaberecht, das man noch 2013 unter Mitwirkung der FDP beschlossen hatte. Mit breit geschwellter Brust lehnte man den Vorstoß der Grünen-Fraktion ab, in Sachsen ein modernes Vergabegesetz einzuführen, das auch Aspekte der „sozialen, ökonomischen und ökologischen Faktoren der Nachhaltigkeit“ berücksichtigen sollte, wie es im Entwurf eines Vergabegesetzes durch die damalige Fraktion von Bündnis 90 / Die Grünen zu lesen stand.

Brauchen wir nicht, hieß es in der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 20. Februar 2019, die eine Ablehnung empfahl. Was nun einmal nach den Gepflogenheiten des Sächsischen Landtages tatsächlich heißt, dass die Regierungskoalition den Gesetzesvorschlag im Landtag dann geschlossen ablehnt. Und das, obwohl das Protokoll vermerkt, dass es über diese Ablehnung eine heftige Diskussion zwischen CDU- und SPD-Fraktion gegeben hat.

Keine besondere Rücksicht auf die regionale Wirtschaft

Die Ablehnung begründet das Protokoll mit den Worten: „Die CDU-Fraktion teilte mit, zum Thema Vergaberecht habe man sich mit dem Koalitionspartner im Jahr 2016 ausführlich beschäftigt. Es sei abgewogen worden, was für den Freistaat Sachsen wichtig sei. Das Sächsische Vergabegesetz werde von denen gelobt, die es anwenden. In der durchgeführten Anhörung sei kein Gleichklang festgestellt worden. Gemäß dem bestehenden Sächsischen Vergabegesetz sei das wirtschaftlichste Angebot zu werten.“

Eine Argumentation, die zuvor schon Mittelständler und kleinere Unternehmen in Sachsen auf die Palme gebracht hat. Denn beim „wirtschaftlichsten Angebot“ können sie in der Regel nicht mithalten. Mit „Kampfpreisen“ können sie sich gegen große, überregional arbeitende Anbieter selten durchsetzen – es sei denn, die Auftragslage ist so gut, dass sich die großen Mitbewerber auf Ausschreibungen nicht bewerben.

Doch die Aussage stimmte sowieso nicht, denn Sachsen war schon vorher verpflichtet, sein Vergabegesetz europäischem Recht anzupassen. Auch das steht im Protokoll, denn genau deshalb hatten die Grünen genauso wie die Linken den Vorschlag gemacht, bei einem neuen Vergabegesetz die regionale Wirtschaft in den Fokus zu nehmen und zu stärken.

„Die Fraktion Grüne brachte den Gesetzentwurf ein und meinte, grundsätzlich werde ein Sächsisches Vergabegesetz benötigt. Gemäß Koalitionsvertrag sollte das Sächsische Vergabegesetz bis spätestens 2017 überarbeitet worden sein und an die neuen EU-Vergaberichtlinien und der daraus resultierenden Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen und weiterer Vergabevorschriften europarechtlichen Vorgaben angepasst werden. Es habe keine Änderungen durch die Koalitionsfraktionen CDU/SPD gegeben. Eine Reform des öffentlichen Vergaberechts sei 2016 in deutsches Recht überführt worden“, heißt es im Protokoll.

Leipzigs späte Entdeckung des EU-Vergaberechts

Und so blieb das Gesetz von 2013 unverändert stehen, ohne die vom EU-Recht möglichen Spielräume für eine regionale Anpassung zu nutzen. Die gibt es nämlich. 2013 hatte es sich die CDU/-FDP-Koalition ganz einfach gemacht und geschrieben, dass für die Vergabe öffentlicher Aufträge einfach die aktuellen Bestimmungen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) der Bundesrepublik gelten.

Da muss man sich dann keine Gedanken darüber machen, ob die Vergaberegeln besonders sozial, fair oder gar für die regionale Wirtschaft geeignet sind. Das hat die damalige Regierung nicht die Bohne interessiert. Und das hat Folgen.

Denn dadurch, dass es keine gesondert beschlossenen Regeln in der Landesgesetzgebung gibt, schlagen die Rahmensetzungen der EU voll zu. Warum Leipzig gerade jetzt, also quasi mit neunjähriger Verspätung, reagiert, haben wir noch nicht herausgefunden. Irgendjemandem in Leipzigs großer Verwaltung, der sich mit dem europäischen Vergaberecht etwas eingehender beschäftigt hat, könnte 2021, vielleicht sogar schon 2020 Alarm geschlagen haben.

Denn bis dato vergab die Leipziger Stadtbibliothek, quasi ein Amt der Stadt Leipzig, ihre Aufträge zu Beschaffung von Büchern, CDs und so weiter freihändig und in kleinen Portionen vorrangig an Leipziger Buchhändler. Da waren die Wege kurz, man konnte auf professionelle Abwicklung und schnellen Service rechnen.

Vergaberecht ist Vergaberecht ist Vergaberecht …

Doch wenn man das EU-Wettbewerbsrecht so trocken nimmt, wie es Leipzigs Verwaltung in den vergangenen Jahren immer wieder getan hat, geht das natürlich nicht.

So teilt es uns die Verwaltung auf Anfrage auch mit. Unserer ersten Frage wich sie dabei sogar komplett aus. Denn wir hatten gefragt: „Wann fiel in welchem Gremium die Entscheidung, das bewährte Verfahren aufzugeben und die Buchbeschaffung europaweit auszuschreiben?“

„Die Stadt Leipzig als öffentlicher Auftraggeber ist gesetzlich verpflichtet, die Einkäufe von Leistungen entsprechend den vergaberechtlichen Normen zu vergeben. Es besteht insofern für die Stadt Leipzig keine Ermessensentscheidung, ob das Vergaberecht anzuwenden ist.“

Die Frage war so unwichtig nicht, denn dass sie bei der Vergabe der Lieferaufträge für die Stadtbibliothek Leipzig ab 2023 möglicherweise ausgebotet werden, erfuhren die betroffenen Buchhändler erst in den letzten Wochen, nachdem die Ausschreibung am 22. April veröffentlicht worden war, obwohl die Entscheidung schon 2021 gefallen sein soll.

Und auch die Formulierung und Abstimmung der Ausschreibungsanzeige braucht Abstimmungsprozesse, die die Verwaltung in der Regel nicht in ein paar Wochen absolviert.

Warum jetzt die veränderte Beschaffung?

Aber auch auf unsere nächste Frage bekamen wir eine sehr ausweichende Antwort: „Mit welcher Begründung fiel diese Entscheidung? Geht es nur darum, dass Beschaffungen in diesem Umfang europaweit ausgeschrieben werden müssen? Gibt es dazu eine juristische Grundsatzentscheidung in der Stadt? Oder wurde juristischer Rat gar nicht eingeholt?“

Die Stadt verwies uns einfach – ganz nach dem Vorbild des sächsischen „Vergabegesetzes“ auf das „Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen“: „Gemäß § 97 Abs. 1 GWB sind öffentliche Aufträge im Wettbewerb und im Wege transparenter Verfahren zu vergeben. Sofern die Kostenschätzung der Auftraggeberin den EU-Schwellenwert, von derzeit 215.000 Euro ohne Umsatzsteuer, übersteigt, ist jeder öffentliche Auftraggeber dazu verpflichtet, den Auftrag im Rahmen des Oberschwellenvergaberechts zu vergeben.“

Genau dort steht aber auch: „Mittelständische Interessen sind bei der Vergabe öffentlicher Aufträge vornehmlich zu berücksichtigen. Leistungen sind in der Menge aufgeteilt (Teillose) und getrennt nach Art oder Fachgebiet (Fachlose) zu vergeben. Mehrere Teil- oder Fachlose dürfen zusammen vergeben werden, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern.“

Der Bund hat also ausdrücklich zugelassen, dass Lose aufgeteilt werden können, um die mittelständische Wirtschaft bei Vergabefragen nicht außen vor zu lassen.

Es gibt ja Lose, aber …

In gewisser Weise hat die im April gestartete Ausschreibung das auch berücksichtigt, teilt uns die Stadt mit.

„Gab es überhaupt Überlegungen, den Auftrag regional zu belassen und eventuell zu splitten, wie es andere Stadtbibliotheken in Deutschland auch machen? Oder kamen solche Fragen überhaupt nicht auf den Tisch?“, hatten wir gefragt.

Doch da sah die Stadt keinen Spielraum: „Diese Möglichkeit besteht aus vergaberechtlichen Gesichtspunkten nicht. Für die Wahl des Vergaberegimes müssen alle Lose zusammenaddiert werden und damit im Wege eines europaweiten Vergabeverfahrens ausgeschrieben werden.“

Aber man habe die Möglichkeiten, Lose zu bilden, sehr wohl genutzt, betont die Stadt.

„Die Vergabe wurde in nachfolgende sechs Lose unterteilt:
Los 1: Kinderbücher (ca. 13.200 Titel je Jahr inkl. bibliotheksspezifischer Servicedienstleistungen)
Los 2: Comics, Mangas und Graphic Novels (ca. 1.020 Titel pro Jahr inkl. bibliotheksspezifischer Servicedienstleistungen)
Los 3: Belletristik für Erwachsene und Jugendliche (ca. 11.930 Titel je Jahr inkl. bibliotheksspezifischer Servicedienstleistungen)
Los 4: Sachliteratur Musik und Noten (ca. 870 Titel je Jahr inkl. bibliotheksspezifischer Servicedienstleistungen)
Los 5: Sachliteratur Erwachsene (ca. 7.200 Titel pro Jahr inkl. bibliotheksspezifischer Servicedienstleistungen)
Los 6: Regionalkunde Erwachsene (ca. 400 Titel pro Jahr inkl. bibliotheksspezifischer Servicedienstleistungen)

Dabei wurde die Losgrößen sind so bemessen, dass auch kleine und mittelständische Unternehmen eine Möglichkeit zur Teilnahme am Vergabeverfahren besitzen. Weiterhin besteht die vergaberechtliche Möglichkeit der Bildung von Bieter-/Arbeitsgemeinschaften sowie der Inanspruchnahme von Nachunternehmerleistungen.“

Das Problem aber ist der kleine feine Zusatz „inkl. bibliotheksspezifischer Servicedienstleistungen“. Das heißt: Die Stadtbibliothek will diese Arbeiten künftig auslagern. An wen auch immer. Hier geht es um die Folierung der Bücher und um das Einpassen von RFID-Code und Barcode, alles Arbeiten, die die Stadtbibliothek bislang selbst erledigt hat.

Dass eine kleine Buchhandlung so einen Service in der Regel nicht im Angebot hat, dürfte im Kulturdezernat der Stadt genauso bekannt sein wie in der Stadtbibliothek. Das heißt: Die Ausschreibung zielt von vornherein auf einen größeren Anbieter, der genau diese Serviceleistungen (z.B. für andere Bibliotheken) schon anbietet.

Wer geht da jetzt ins Risiko?

Selbst wenn sich Leipziger Buchhändler zu einer Bietergemeinschaft zusammentun würden, müssten sie hier erheblich in Vorleistung gehen, um diesen Service ebenfalls anbieten zu können. Sie könnten auch einen Dritten beauftragen damit, aber das wäre dann wieder ein großer Anbieter, der diese Leistungen schon im Angebot hat.

Egal, wie man es dreht, die Ausschreibung zielt nicht auf die bisherigen Lieferpartner der Stadtbibliothek Leipzig, sondern auf einen größeren Lieferanten, der das Voll-Service-Paket für die Stadtbibliothek anbieten kann.

Und an der Stelle wurde eine Frage sehr interessant: „Wer/welche Entscheidungsebene hat diese europaweite Ausschreibung beschlossen? Die Stadtbibliothek selbst? Das Kulturamt? Die Dezernatsleitung? Ein anderes Amt?“

Ausweichender konnte die Antwort darauf nicht ausfallen: „Die Durchführung einer europaweiten Ausschreibung ist auf Basis des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vorgesehen. Eine Ermessensentscheidung seitens der Stadtverwaltung, ob eine Vergabe durchgeführt wird, ist nicht möglich.“

Keiner will’s gewesen sein, so scheint es. Auf die Frage Whodunit gibt es erst einmal keine Antwort. Das sächsische Vergaberecht ist nur ein Teil des Problems. Das andere ist – och nee, nicht schon wieder – eine Frage mangelnder Transparenz im Umgang der Stadt mit ihren verwalteten Schäfchen.