Steuereinnahmen verschaffen Kommunen endlich Spielraum zum Investieren, doch eine ehrliche Kommunalfinanzierung fehlt

Seit 2009 veröffentlicht die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) ein sogenanntes Kommunalpanel: Das bildet vor allem ab, wie hoch der Investitionsstau in den deutschen Kommunen ist, indirekt also auch, wie gut oder schlecht die Städte und Gemeinden finanziell ausgestattet sind. Und die ersten Jahre zeigten, wie die Kommunen darunter litten, dass sie das Geld für die nötigen Investitionen nicht hatten.

Kurzzeitig machte 2017 ja der SPD-Kanzlerkandidat Martin Schulz mit der Zahl Wahlkampf: Da erlebte ein reiches Land wie Deutschland sieben Jahre hintereinander eine Konjunktur, in der andere Länder sämtliche Investitionsprobleme in einem Aufwasch abgearbeitet hätten – und in Deutschland klemmte es. Die Kommunen saßen auf einem 160-Milliarden-Euro-Berg dringend notwendiger Investitionen – aber die Finanzminister feiern sich für „Schwarze Nullen“, halten die Steuern für Gutverdiener niedrig und wundern sich dann, dass es auch keine Wirtschaftsinvestitionen gibt.

In einem hochtechnisierten Land wie Deutschland hängt alles mit allem zusammen. Und die Kommunen hängen ganz unten am Tropf, gerade jene, die auf die Verteilung von Mehrwert- und Einkommensteuern angewiesen sind, die der Staat einnimmt, dann aber nach knapp berechneten Schlüsseln nur teilweise nach unten tröpfeln lässt, wo eigentlich all die Dinge gebaut werden müssen, die eine Gesellschaft stabil halten: Schulen, Straßen, Brücken, Krankenhäuser, Pflegeheime, Straßenbahnnetze usw.

Wenn die Konjunktur anzieht, bekommen zumindest jene Städte mehr Geld in den Haushalt, die eigene namhafte Gewerbesteuereinnahmen haben. Alle anderen sind auf den guten Willen von Landesregierungen angewiesen, ob die bereit sind, genug Gelder für Investitionen „nach unten“ auszureichen.

Das hat im Jahr 2019 zumindest den Effekt, dass ein Teil des Investitionsstaus abgearbeitet werden kann.

Der Investitionsrückstau aus Sicht der Kommunen. Grafik: KfW-Kommunalpanel

36 % der Kommunen in Deutschland bewerten ihre aktuelle Finanzlage als gut bis sehr gut, 47 % berichten von einer mindestens noch ausreichenden oder befriedigenden Kassenlage, ergibt die Befragung der Kämmerer in deutschen Kommunen.

Dies spiegelt sich auch in einer gestiegenen Investitionstätigkeit der Städte, Gemeinden und Kreise wider: 2018 planten die Kommunen Investitionen in Höhe von 34,7 Milliarden Euro (Vorjahr: 28,2 Milliarden Euro). Der wahrgenommene Investitionsrückstand der Kommunen geht zurück auf rund 138,4 Milliarden Euro (von 158,8 Milliarden Euro).

Trotz des Rückgangs liegt der Wert aber immer noch auf dem hohen Niveau des Jahres 2015. Schulen bleiben mit 42,8 Milliarden Euro weiter der Bereich mit dem größten Investitionsrückstand, gefolgt von Straßen mit 36,1 Milliarden Euro sowie Verwaltungsgebäuden mit 14 Milliarden Euro.

Alles auch Leipziger Themen. Nur dass der seit fünf Jahren diskutierte Neubau eines Technischen Rathauses immer noch keine Konturen angenommen hat. Und beim Schulenbauen wird Leipzig weiterhin durch die knappen Landesfördermittel ausgebremst. Allein 2019 fehlen rund 14,87 Millionen Euro, um das geplante Schulbauprogramm zu finanzieren. Für 2020 stehen 8,1 Millionen Euro im Raum, weil der Freistaat wie gehabt nur das fördert, was fristgerecht an Neubauprojekten eingereicht und genehmigt wurde. Spielräume für mehr Kapazitäten sind nicht drin. Wenn Leipzig die Projekte möglichst jetzt noch starten will, um sie überhaupt rechtzeitig fertigzustellen, muss der Stadtrat die zusätzlichen Eigenmittel bewilligen.

So betrachtet, wirft das Kommunalpanel ein deutliches Licht auf die verkrusteten Finanzbeziehungen in Deutschland. Es geht ja nicht nur Leipzig so.

Und während zwischen Land und Stadt Hase und Igel gespielt wird, vergeht die Zeit und schlagen die deftigen Preissteigerungen im Bau zu Buche, die dafür sorgen, dass 2019 geplante Projekte 2020 nur noch mit sattem Aufschlag zu bauen sind.

Wenn denn dann genügend Baukapazitäten überhaupt zu finden sind.

Die überwiegende Mehrheit der Kommunen kann Investitionsvorhaben nämlich nicht im geplanten Umfang umsetzen. 83 % der Städte, Gemeinden und Landkreise meldeten in der KfW-Befragung zurück, im Jahr 2018 nicht alle geplanten Investitionsausgaben überhaupt auszahlen zu können.

Ein Hauptgrund hierfür liegt in der hohen Auslastung von Bauunternehmen und Handwerksbetrieben, bei denen angesichts des seit Jahren andauernden Baubooms in Deutschland immer häufiger die Kapazitäten für neue kommunale Projekte fehlen. Darüber hinaus mangelt es aber oft auch an eigenen Personalkapazitäten in den Kommunalverwaltungen, sodass Investitionsvorhaben nicht geplant, Fördermittel nicht beantragt und Aufträge nicht ausgeschrieben werden können.

Das Ergebnis: Im vergangenen Jahr konnte rund ein Drittel der geplanten Investitionen nicht umgesetzt werden.

Ein seit Jahren zentraler Befund des KfW-Kommunalpanels sind die bestehenden großen regionalen Unterschiede. Diese zeigen sich weiterhin nicht nur in der Höhe, sondern auch in den Ursachen des Investitionsrückstands. Während in finanzstarken Städten, Kreisen und Gemeinden eher temporäre Einflussfaktoren wie zum Beispiel die Auslastung am Bau zusätzliche Investitionen erschweren, sind es in finanzschwachen Kommunen weiterhin eher strukturelle Probleme bei der Finanz- und Personalausstattung. Hier hat auch das gegenwärtig sehr gute konjunkturelle Umfeld keine nachhaltige Verbesserung schaffen können, stellt die KfW fest.

Das heißt: Reihenweise verpassen deutsche Kommunen die einmalige Gelegenheit, ihre Investitionsrückstände deutlich abzubauen und vorzusorgen für wirklich knappe Zeiten. Und das nur, weil deutsche Finanzminister besessen sind von der „Schwarzen Null“ und wichtige Steuern nicht erheben, weil sie Angst vor lautstarken Lobbys haben.

Die getrübten Erwartungen der Kämmereien für die nächsten Jahre reflektieren nun schon die verhaltenen Konjunkturaussichten. Zwar ist der Gesamtausblick beim Investitionsrückstand insgesamt noch positiv: 42 % der Kommunen rechnen mit einem weiteren Rückgang, nur 25 % mit einer Zunahme. Beim Blick auf die zukünftige Haushaltslage ist ein Großteil der Kommunen allerdings das erste Mal seit dem Jahr 2010 wieder deutlich pessimistischer. 40 % erwarten eine sehr und eher nachteilige Entwicklung ihrer Finanzsituation.

Vor dem Hintergrund der Konjunkturabschwächung und den zu erwartenden geringeren Steuerzuwächsen stellt Dr. Stephan Brand, Kommunalexperte bei KfW Research fest: „Die gute Konjunktur und die bessere Haushaltslage hat vielen Städten, Kreisen und Gemeinden eine Atempause verschafft. Der kommunale Investitionsrückstand sinkt wieder. An den strukturellen Problemen hat sich vielerorts jedoch wenig geändert. Angesichts der konjunkturellen Unsicherheiten drängt allmählich die Zeit. Es müssen Lösungen gefunden werden, die die Investitionstätigkeit der Kommunen dauerhaft verbessern. Sonst öffnet sich die Schere zwischen den Regionen mit guter Infrastruktur einerseits und abgehängten Regionen andererseits immer weiter.“

Und das sorgt einerseits weiter für Abwanderung und Entleerung der ländlichen Räume. Und es sorgt dafür, dass das Land noch weiter politisch auseinanderdriftet. Denn das Gefühl, abgehängt zu sein von allen Entwicklungen, schlägt sich in Wahlentscheidungen nieder.

Das KfW-Kommunalpanel wird seit 2009 jährlich im Auftrag der KfW vom Deutschen Institut für Urbanistik (Difu) erstellt. Kernpunkte der Befragung der Kämmereien in kreisfreien Städten, Landkreisen und kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 2.000 Einwohnern sind die kommunale Finanzlage, die Investitionstätigkeit und deren Finanzierung.