„Die Finanzschwäche ostdeutscher Kommunen muss im neuen Länderfinanzausgleich voll berücksichtigt werden“, forderte Sachsens Finanzminister Georg Unland (CDU) noch im Mai. Als sich dann die Regierungschefs von Bund und Ländern im Oktober 2016 nach langen Verhandlungen auf eine Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen verständigten, war von der Forderung nicht viel übrig geblieben. Und das hat Folgen für die ostdeutschen Bundesländer, wie Leipziger Finanzwissenschaftler jetzt ausgerechnet haben.
Im Zentrum der Einigung stand im Herbst eine Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, die ab 2020 gelten soll. Die finanziellen Auswirkungen, die sich durch den Übergang vom bestehenden zum Reformsystem für Bund, Länder und die kommunale Ebene ergeben, sind vielfältig und für die verschiedenen finanzpolitischen Akteure, aber auch für eine breite Öffentlichkeit bedeutsam. Sie wurden von Finanzwissenschaftlern der Universität Leipzig nun erstmals systematisch und umfassend untersucht.
Autoren der finanzwissenschaftlichen Studie, die in Kooperation zwischen dem Kompetenzzentrum Öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge e.V. sowie der KPMG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft und dem Institut für den Öffentlichen Sektor e.V. erstellt wurde, sind die Leipziger Finanzwissenschaftler Prof. Dr. Thomas Lenk, Philipp Glinka und Dr. Oliver Rottmann. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass zwar alle Länder im neuen System Mehreinnahmen verzeichnen, doch diese Mehreinnahmen differenziert zu bewerten sind.
Zwar ergeben sich laut der Studie für die Länder im Reformsystem finanzielle Vorteile. Dies gelte jedoch in unterschiedlichem Maße.
Das durchschnittliche Einnahmenwachstum der Länder im Jahr 2020, wenn die neuen Regelungen erstmals greifen, gegenüber 2019, wenn die bestehenden Regelungen letztmals zur Anwendung kommen, betrage unter Berücksichtigung des allgemeinen Steuerwachstums und aller beschlussrelevanten Details 234 Euro je Einwohner, einschließlich der kommunalen Ebene. Aber spannend wird es, wenn man genauer hinschaut und die tatsächlichen Veränderungen für jedes Bundesland betrachtet.
„Doch während zum Beispiel die Mehreinnahmen Bayerns mit 271 Euro je Einwohner deutlich über dem Durchschnitt liegen, ist der Zuwachs Brandenburgs mit 134 Euro je Einwohner deutlich unterproportional“, erklärt dazu Thomas Lenk. „Die meisten finanzschwachen Länder haben in dieser Betrachtung Nachteile im Vergleich zu den finanzstarken. Das ist auch ein Resultat des neuen Finanzausgleichssystems und wirkt hinsichtlich der angestrebten Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse kontraproduktiv.“
Die Einigung zu den Bund-Länder-Finanzbeziehungen sei ein bemerkenswerter politischer Erfolg, meint Lenk. Inhaltliche Erwartungen blieben jedoch an vielen Stellen unerfüllt. Das neue System biete beispielsweise keine Verbesserungen hinsichtlich der Transparenz. Zahlreiche Rechenartefakte, die schon das alte System kompliziert und unübersichtlich gemacht haben, blieben erhalten, einige kämen sogar neu dazu.
„Das neue Ausgleichskonzept ist nicht weniger komplex und von Sonderregelungen geprägt als das bestehende“, erklären die Autoren der Studie. Auch sachlich seien einige beschlossene Details kaum stichhaltig zu begründen.
Im der Gesamtheit aller beschlossenen Regelungen, die neben den Änderungen beim Finanzausgleich auch einige Kompetenzverschiebungen von den Ländern zum Bund erfassen und derzeit im Gesetzgebungsverfahren konkretisiert werden sollen, kommt es laut der Studie auch zu einer deutlichen Verschiebung des föderalen Kräfteverhältnisses: „Der Bund gewinnt im Rahmen des Gesamtkompromisses nicht nur finanziell deutlich an Gewicht. Die Abhängigkeit der Länder vom Bund steigt. Das könnte den Föderalismus in Deutschland auf Dauer verändern.“
Was übrigens von den sogenannten Geberländern genau so gewollt wurde. Man ahnt, wie närrisch gerade die brachiale Umverteilungspolitik in Bayern ist: Man wollte weniger von den eigenen Steuergewinnen abgeben. Logische Folge: Der Bund muss einspringen. Das Hauteinnahmewachstum der großen Geberländer Bayern, Hessen und Baden-Württemberg resultiert eigentlich daraus, dass sie weniger abgeben müssen an Nehmerländer wie Berlin oder Sachsen, außerdem auch noch mehr von der erwirtschafteten Umsatzsteuer behalten dürfen.
Die Länder mit deutlich schwächeren eigenen Steuereinnahmen liegen fast alle im Osten: alle fünf ostdeutschen Flächenländer samt Berlin, dazu noch Bremen und das Saarland. Diese Länder bekommen den Ausgleich künftig praktisch allein vom Bund und das macht sie dem Bund gegenüber also besonders abhängig. Wie das die Politik im Bund verändert, bleibt abzuwarten. Im Effekt sind die ostdeutschen Länder damit massiv politisch geschwächt worden. Eine eigenständige Politik im Sinne der ostdeutschen Länder ist damit kaum noch zu erwarten.
Und dazu kommt, dass es den ostdeutschen Ministerpräsidenten jetzt schon nicht gelungen ist, die Steuerschwäche ihrer Kommunen ins Spiel zu bringen. Denn alle Kommunen im Osten hängen am Tropf der Länderhaushalte. Umverteilt werden kann nur, was die Länder (zusätzlich) einnehmen. Doch während gerade süddeutsche Städte ihre Haushalte mit hohen Gewerbesteuereinnahmen gestalten, laufen ostdeutsche Städte schon heute ins Minus, weil die eigenen Steuereinnahmen nicht einmal die ausufernden Sozialkosten auffangen.
Im Effekt hat die Einigung über die Bund-Länder-Beziehungen das Auseinanderdriften von Ost und West sogar verstärkt. Was im Grunde derselbe Effekt ist wie jüngst erst bei der Entscheidung zu den Regionalisierungsmitteln. Auch da trat der Bund verstärkt in die Finanzierung ein und wachsen die Einnahmen im Westen stärker als im Osten. Mehr Geld bekommt, wer sowieso schon höheres politisches Gewicht hat. Und dem Osten fällt auf die Füße, dass er es auch nach 26 Jahren nicht geschafft hat, eine gemeinsame politische und wirtschaftliche Strategie zu entwickeln, mit der er sich mittelfristig emanzipieren könnte. Mit den neuen Bund-Länder-Beziehungen wird das nur manifestiert. Da mehr Geld aber auch wieder mehr Investitionen und mehr Steuereinnahmen bedeutet, wächst das politische Gewicht der einstigen Geberländer noch weiter.
Und vor allem fehlt das Geld weiterhin genau da, wo es im Osten am dringendsten gebraucht wird: in den Kommunen. Das werden dann flächendeckend lauter Sparhaushalte, die dafür sorgen, dass die ostdeutschen Städte den westdeutschen Wachstumskernen keine Konkurrenz machen können.
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