Von fehlenden Prüfungsämtern in Sachsen und funktionierenden Unterstellungsverhältnissen

In den letzten beiden Folgen dieser Serie hat sich Klaus Richard Grün alias "Finanzrevisor Pfiffig aus der DDR" ein wenig mit den Leuten an der Spitze des Sächsischen Rechnungshofes beschäftigt. Aber was kommt dabei heraus, wenn eine solche Kontrollbehörde nicht wirklich bissig sein darf? Das ist dann in den dicken Jahresberichten zu lesen in überfließenden Texten.

Besonders spaßig werden diese Berichte, wenn die Prüfer den Prüfern empfehlen, besser zu prüfen.

Nur ja nirgends anecken

Bleiben wir im Band II des Jahresberichtes 2013. Auf den Seiten 105 bis 109 werden Ergebnisse der überörtlichen Kommunalprüfung im Bau- und Vergabebereich der 3 Staatlichen Prüfungsämter des Sächsischen Rechnungshofes (SRH) abgehandelt. So ist man bei der Kontrolle von Baumaßnahmen nahezu bei allen Prüfungen seit Jahren auf zwei  Problemfelder gestoßen. Das erste Problemfeld war die mangelhafte Prüfbarkeit der Abrechnungen. So waren die Abrechnungsunterlagen nicht so aussagefähig wie erforderlich und wurden der Umfang und die Art der Leistungen unzureichend nachgewiesen.

Ein zweites Problemfeld war die oftmals ungenügende verwaltungsinterne Prüfung. Diese Mängel waren nach Ansicht des SRH die Hauptursachen für Feststellungen wie die nicht korrekte Berücksichtigung von Abschlagszahlungen bei Schlussrechnungen, die doppelten Bezahlung von Rechnungen, die nicht Einbehaltung von vereinbarten Abzügen sowie dem Übersehen von Rechenfehlern. Das führte zu unnötigen Ausgaben in oftmals nicht geringen Größenordnungen.

Empfehlung des SRH: Maßnahmen zur Verbesserung der Prüfbarkeit und Prüfung von Bauleistungen ergreifen.

So leicht kann man es sich machen, wenn man nirgends anecken will.

Bezüglich der Kontrolle bei der Vergabe von Bauleistungen sowie Lieferungen und Leistungen und der mit der Vergabe von Bauleistungen verbundenen Prüfungen der Abrechnungen der Architekten, Ingenieure und Baufirmen muss man wissen, dass diese Ausgaben einen erheblichen Teil der Gesamtausgaben einer Kommune ausmachen. Eine sachgerechte Prüfung dieser Ausgabe setzt Spezialkenntnisse voraus.

Gemäß § 106 Abs. 2 SächsGemO kann das RPA u.a. ferner die Prüfung der Vergaben vor dem Abschluss von Lieferungs – und Leistungsverträgen vornehmen. Das Wort „kann“ ist das Übel. Damit hat der Gesetzgeber festgelegt, dass diese Prüfung keine Pflichtaufgabe ist. Es liegt also im Ermessen der Gebietskörperschaft, Vergabeprüfungen durch das RPA durchführen zu lassen. Besser beraten waren die neuen Bundesländer Brandenburg und Sachsen-Anhalt, wo Vergabeprüfungen Pflichtaufgaben sind.

Was ist das Ergebnis dieser Festlegung in Sachsen? Während beispielsweise in den Kreisfreien Städten des Freistaates (Leipzig, Dresden und Chemnitz) vertretbare Besetzungen für diese Prüfungen geschaffen wurden, sieht die Lage in den Städten, die über kein Rechnungsprüfungsamt verfügen, sowie den Landkreisen nicht rosig aus. Oftmals steht dort lediglich ein Prüfer (teilweise keiner) für dieses enorm wichtige Prüfungsgebiet zur Verfügung. Das bedeutet letztlich, dass der überwiegende Teil der Vergaben sowie der Abrechnungen für Bauleistungen nicht vom RPA geprüft werden, obwohl in diesen Bereichen erhebliche Ausgaben getätigt werden und diese Bereiche besonders anfällig für Betrugshandlungen sind.

Ich konnte mich ausgiebig davon überzeugen, welche enormen Auswirkungen diese Prüfungen haben können. Bei Städten wie Dresden, Chemnitz oder Leipzig ist es beispielsweise keine Seltenheit, wenn ein mit hervorragenden Prüfern für Honorarrechnungen für Architekten und Ingenieure, für Bauleistungen aller Art sowie für die Vergabe von Lieferungen und Leistungen sowie Bauleistungen ausgestattetes RPA ungerechtfertigte Ausgaben in erheblichen Größenordnungen feststellt. Das können durchaus schon einmal im Jahr mehrere Millionen Euro sein.

Weshalb wurde dem Parlament keine Änderung diese Festlegung in der SächsGemO empfohlen?

Nun ein Knüller aus dem Jahresbericht 2013 Band I Staatsverwaltung. Bitte anschnallen! Aus dem Vorwort:

“Parlamentarische Demokratie setzt voraus, dass wirksame Kontrolle stattfindet. Um diesem Kontrollauftrag nachzukommen, sind die geprüften Stellen im Rahmen des geltenden Rechts verpflichtet, dem SRH alle benötigten Unterlagen zeitgerecht und vollständig zur Verfügung zu stellen. Leider sind in der letzten Zeit immer wieder Fälle aufgetreten, in denen die betroffenen Dienststellen die nötigen Vorbereitungen nicht getroffen und damit Prüfungsverfahren verzögert haben. So wurden bspw. bei der Prüfung der personalwirtschaftlichen Konzepte von den Ressorts angeforderte Unterlagen in Bezug auf Prognosen zur Stellen- und Personalausgabenentwicklung, zur Altersstruktur, zu aufgabenkritischen Betrachtungen sowie zu Personalentwicklungskonzepten u. ä., nicht wie gefordert, direkt an den Rechnungshof gesandt, sondern durch die Staatskanzlei tabellarisch zusammengefasst und erst nach erheblicher Bearbeitungszeit dem Rechnungshof zugeleitet. Im Zuge der Erhebungen des SRH zur Notwendigkeit einer gemeinsamen Justizvollzugsanstalt der Freistaaten Sachsen und Thüringen hat das SMF die Herausgabe der für die Justizvollzugsanstalten Bautzen und Chemnitz vorliegenden liegenschaftlichen Entwicklungsplanungen ohne Angabe von Gründen verweigert. Damit wurden die Erhebungen maßgeblich behindert. Ungerechtfertigte Prüfungsverzögerungen waren desgleichen bei der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Staatlichen Porzellan-Manufaktur Meißen oder der Öffentlichkeitsarbeit der Staatsregierung zu kritisieren.“

Was bedeutet das?

Das bedeutet, dass die Mitglieder des Kollegiums weder über die Autorität noch über das Durchsetzungsvermögen verfügen, um solche Probleme durch einen Anruf aus der Welt zu schaffen. Das dann auch noch im Jahresbericht zu dokumentieren ist hilflos, es ist jämmerlich. Das verdeutlicht „herrlich“ den Widerspruch zwischen der angeblichen Wertschätzung der Arbeit des SRH durch die Verwaltung der Ministerien sowie des Sächsischen Landtages und der Realität. Alles andere wäre Augenwischerei.

Kommen wir jetzt zur auf der Internet-Seite des SRH ersichtlichen Schriftenreihe „Finanzkontrolle in Sachsen“. Band 6 behandelt das 1. Symposium „Nachhaltige öffentliche Finanzwirtschaft“, welches am 22.09.2014 in Meißen stattgefunden hat. Diese Veranstaltung wurde vom SRH unter Mitwirkung der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung konzipiert und organisiert. Ziel des Symposiums war es, Diskussionen zu den unterschiedlichen Aspekten einer nachhaltigen Haushaltsführung anzustoßen. Etwa 300 Teilnehmer aus Verwaltung, Politik und Wissenschaft traten hierzu in einen breit angelegten Austausch zu den Möglichkeiten und Herausforderungen der Haushaltskonsolidierung, zu Fragen der effektivsten öffentlichen Buchführung und zu neuen Perspektiven einer modernen und wirkungsvollen Finanzkontrolle.

In der Eröffnungsrede wurden vom Präsidenten des SRH folgende Sätze gesprochen:

“Ich freue mich, dass Sie heute hier anwesend sind. Sie bekräftigen durch Ihre Teilnahme an dem Symposium die Wichtigkeit, die sie der heute zu bearbeitenden Problematik beimessen und der Richtigkeit, dass wir als Rechnungshof gemeinsam mit der Hochschule die Initiative ergriffen haben, um insbesondere auch zu Beginn der neuen Legislaturperiode des Landtages und wenige Wochen nach Konstituierung der neuen Kreistage und Stadt- und Gemeinderäte mit Ihnen dazu in das Gespräch zu kommen. Ich habe vor einigen Tagen einen interessanten Artikel des Leiters der örtlichen Prüfung des Kreises Düren gelesen, er hält den ‘Rückhalt aus der Politik’ für die Wirkungskraft der Prüfung als ganz entscheidend. Problematisch sei es, wenn nicht die Verwaltung für begangene Rechtsverstöße, sondern vielmehr die Rechnungsprüfung für das Aufgreifen und Dokumentieren selbiger zur Rechenschaft gezogen würde. Glücklicherweise trifft das in Sachsen nicht zu.“

Was trifft in Sachsen nicht zu, Herr Binus?

Der erwähnte Artikel mit der Überschrift “Rechnungsprüfung nicht erwünscht? Im Spagat zwischen Finanzkontrolle und Alibifunktion“ wurde in der Ausgabe 9/2013 der Fachzeitschrift „der Gemeindehaushalt“ veröffentlicht. Der Autor stellt voran, dass juristische und politische Einigkeit darin bestehen, dass der Rechnungsprüfung eine wichtige Kontroll-, Unterstützungs-, Beratungs- und Präventivfunktion bescheinigt wird auf deren Bedeutung hoher Wert zu legen ist. Dazu trägt bzw. soll die gesetzlich festgelegte Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit beitragen.

In der kommunalen Praxis finden sich die Rechnungsprüfungsämter aber oftmals nicht in dieser weisungsfreien und unabhängigen Position zwischen Verwaltung und Politik wieder, sondern haben oftmals Schwierigkeiten, ihren Prüfungsaufgaben sachgerecht nachkommen zu können. Die Rechnungsprüfung wird für das Aufgreifen und Dokumentieren von Rechtsverstößen durch die Verwaltung von selbiger zur Rechenschaft gezogen. Eine politische Maßregelung erfolgt. Er begründet das u.a. damit, dass verantwortliche Ausschüsse des Parlaments Einfluss nehmen, Prüfungsaspekte nicht aufzugreifen und Verstöße nicht weiter zu verfolgen, wozu sogar Beschlüsse gefasst werden. Das Personal wird so weit abgebaut, dass eine ordnungsgemäße Erledigung der Aufgaben nicht mehr gewährleistet ist. Auch führen parteipolitische Interessen der Hauptverwaltungsbeamten zu erheblichen Problemen.

So etwas gibt es in Sachsen laut Karl-Heinz Binus nicht.

Eine Behauptung, die jeglicher Realität entbehrt. Nicht nur weil ich während meiner 20-jährigen Tätigkeit als Prüfer nach der Wiedervereinigung in Sachsen ein wesentlich anderes Prüfungswesen kennengelernt habe, sondern weil allein die Kenntnis rechtlicher Regelungen zur kommunalen Finanzkontrolle ausreichen müsste, um eine solche Behauptung zu unterlassen. Gemäß § 103 SächGemO untersteht das Rechnungsprüfungsamt dem Bürgermeister bzw. Landrat. Dieses Unterstellungsverhältnis bedeutet nichts anderes als: “Wessen Brot ich ess, dessen Lied ich sing“!

Es hat verheerende Auswirkungen auf den Einfluss der Verwaltung (meist in Person des obersten Dienstherrn bzw. seiner Vertreter) auf das Amt. Der reicht u.a. von der unzureichenden Ausstattung mit Personal und Sachmitteln, der Vorenthaltung von Informationen, der Bestellung möglichst pflegeleichter Amtsleiter, der Umsetzung von „unangenehmen Prüfern“, der „Säuberung“ von zu kritischen Prüfungsberichten bis zur Untersagung von Prüfungen. Ein Nachweis der Untersagungen von Prüfungen ist nicht bzw. kaum möglich, da das ausschließlich mündlich und unter vier Augen erfolgt. Bei den von mir genannten Sachverhalten handelt es sich in Sachsen (wie in allen anderen Bundesländern ebenfalls) um keine Einzelfälle. Aufgrund meiner Kenntnisse wage ich zu behaupten, dass von den 31 Rechnungsprüfungsämtern nur ein geringer Teil nicht bzw. kaum beeinflusst wird. Kein Amtsleiter würde das bestätigen, weil er dann nichts mehr „zu lachen“ hätte. Der Vollständigkeit halber der Hinweis, dass die Prüfungsämter oft als unvermeidbares Übel angesehen werden.

Mit der Weiterbildung scheint SRH-Präsident Karl-Heinz Binus auf Kriegsfuß zu stehen. So existieren wissenschaftliche Arbeiten, Artikel in Fachzeitschriften sowie Auszüge aus Festreden, wo Probleme der örtlichen Finanzkontrolle wiederholt thematisiert wurden. Oftmals wurde von einer „institutionellen Abhängigkeit“ bezüglich des zugewiesenen Stellenwertes der Rechnungsprüfung geschrieben. Erwähnt sei der Artikel über die „Wirksamkeit der kommunalen Rechnungsprüfung“ von H. Siedentopf in der renommierten Fachzeitschrift „Der Gemeindehaushalt“ Nr. 12/1978. Es handelt sich dabei um Darlegungen zur Reform des örtlichen Rechnungsprüfungswesens, wo die institutionelle, sachliche und personelle Unabhängigkeit der Rechnungsprüfung eine Grundvoraussetzung ihrer Wirksamkeit ist. Es wurde aufgezeigt, dass bereits damals in einigen Bundesländern die organisatorische und personelle Verzahnung zwischen der Kommunalverwaltung und der Rechnungsprüfung so eng war, dass keine Ansätze zu einer Selbstständigkeit erkennbar waren.

Wie war es möglich, dass Karl-Heinz Binus vor so einen ausgewählten Personenkreis eine solche unglaubwürdige bzw. falsche Aussage getätigt hat? Ich gehe davon aus, dass diese Rede mit weiteren Mitarbeitern des SRH abgestimmt war. War davon keiner in der Lage, das zu erkennen? Sind womöglich nicht nur das Kollegium, sondern weitere engere Mitarbeiter des Präsidenten von dieser „Wahnvorstellung“ befallen?

Im Grunde sind sämtliche “Jahresberichte” des Sächsischen Rechnungshofes gespickt mit Perlen, in denen das teure bestätigt, dass es um die gewünschte Kontrolle der Finanzausgaben in Sachsen gar nicht so gut bestellt ist. Wie kontrolliert eigentlich ein Rechnungshof, der der Staatsregierung unterstellt ist, die Finanzgeschäfte der Staatsregierung? – Diese Antwort wird man in den “Jahrsberichten” nicht finden. Dafür gibt’s morgen an dieser Stelle noch ein paar kleine Perlen.