Die Landesrechnungshöfe – ein bisschen Theorie zu den zahnlosen Prüftigern

Zuerst die einmalige Entschuldigung dafür, dass ich in allen Folgen dieser Serie auf Hinweise zu gesetzlichen Regelungen nicht verzichten kann. Es wären sonst Beiträge im luftleeren Raum. Ich beschränke diese auf das Notwendigste.

Selbstverwaltung ja, Selbstkontrolle nein?

Gemäß Artikel 28 Absatz 2 Grundgesetz (GG) muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Diese Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. Die Finanzhoheit ist ein wesentlicher Teil der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie. Damit verbunden ist neben einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft auch etwas, was kaum thematisiert wird, die kommunale Finanzkontrolle. Die Bundesländer können demnach diese Finanzkontrolle in eigener Verantwortung regeln. Die Bildung von Landesrechnungshöfen (LRH) ist im GG nicht zwingend vorgeschrieben.

Jedes Bundesland hat einen eigenen Landesrechnungshof

In allen 16 Bundesländern prüfen Landesrechnungshöfe die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Länder. Kein Landesrechnungshof kann einem anderen Weisungen erteilen. Sie tauschen jedoch Prüfungserkenntnisse aus und stimmen sich in Grundsatzfragen als gleichberechtigte Partner ab, weil das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder weitgehend identisch ist und möglichst einheitlich ausgelegt und angewendet werden soll. Außerdem überschneiden sich die Zuständigkeiten von Bundesrechnungshof und Landesrechnungshöfen, da die Finanzsysteme von Bund und Ländern eng verflochten sind. So fließt das Aufkommen der ertragsstarken Gemeinschaftssteuern in die Kassen des Bundes und der Länder. Auf der Ausgabenseite werden z.B. vielfältige Förderprogramme teils vom Bund und teils von den Ländern finanziert.

Die Landesrechnungshöfe sind gemäß der Landesverfassungen selbständige, unabhängige und nur dem Gesetz unterworfene oberste Landesbehörden, die damit im Behördenaufbau auf derselben Stufe wie die Landesregierungen und die einzelnen Landesministerien stehen. Sie sind von diesen unabhängig und unterliegen keinerlei Weisungen. Gleiches gilt auch im Verhältnis zu den Parlamenten. Unter dem Blickwinkel der Gewaltenteilung lassen sich die Landesrechnungshöfe weder in eine der drei klassischen Staatsgewalten – Legislative, Exekutive und Judikative – zuordnen noch stellen sie eine “vierte Gewalt” dar. Vielmehr nehmen sie als neutrales Gegengewicht zum parlamentarischen Regierungssystem eine Sonderstellung im Dienste der Gewaltentrennung und Gewaltenkontrolle wahr.

Die Aufgaben der LRH sind gesetzlich geregelt und überwiegend identisch. Ihre Hauptaufgabe ist es, die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung der Bundesländer einschließlich ihrer Sondervermögen und Betriebe zu prüfen. Zur Vorbereitung, Unterstützung und Ergänzung der Prüfungstätigkeit der LRH bestehen Staatliche Rechnungsprüfungsämter.

Prüfen die Landesrechnungshöfe aber wirklich unabhängig?

Als Freund der Sprichwörter habe ich als Aufhänger für diese Folge das sehr alte Sprichwort „Der Fisch stinkt vom Kopf her“ gewählt, weil das wie die Faust auf das Auge dazu passt. Dieses drückt aus, dass die Ursachen für Krisen/Probleme sehr oft bei Personen oder Institutionen liegen, die in der Machthierarchie am weitesten oben stehen.

Die Mitglieder der Landesrechnungshöfe müssen laut allen Verfassungen der Bundesländer richterliche Unabhängigkeit besitzen, damit die Landesrechnungshöfe ihre Aufgabe unbeeinflusst wahrnehmen können. Mitglieder eines LRH sind der Präsident, der Vizepräsident und die Leiter der Prüfungsabteilungen. Obwohl teilweise festgelegt ist, dass nur eine bestimmte Anzahl der Mitglieder die Befähigung zum Richteramt haben müssen, finden sie bei den LRH fast ausschließlich Juristen auf diesen hoch bezahlten Leitungspositionen.

Was verbirgt sich hinter „richterliche Unabhängigkeit“? Gemäß Artikel 97 GG sind die Richter unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Die hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellten Richter können wider ihren Willen nur kraft richterlicher Entscheidung und nur aus Gründen und unter den Formen, welche die Gesetze bestimmen, vor Ablauf ihrer Amtszeit entlassen oder dauernd oder zeitweise ihres Amtes enthoben oder an eine andere Stelle oder in den Ruhestand versetzt werden. LRH haben eine wesentlich andere Organisation und Aufgabenstellung als Gerichte. Auf die Landesrechnungshöfe angewendet, soll damit u.a. die Unabsetzbarkeit, Unversetzbarkeit sowie Weisungsungebundenheit (z.B. bezüglich der Wahl der Prüfungsobjekte/Prüfungsschwerpunkte) der Mitglieder der LRH (also der Präsidenten, der Vizepräsidenten und der Leiter der Prüfungsabteilungen) gewährleistet werden.

3.400 Beamte als Prüfer – oder doch eher als Juristen?

Welche Auswirkungen hat das auf die kommunale Finanzkontrolle? Was bedeutet das in der Praxis? Ich nehme es vorweg, eine Katastrophe!

Die 16 Landesrechnungshöfe verfügen über rund 3.400 Beamt/innen/e, die direkt in das Prüfungsgeschehen eingebunden sind. Obwohl in den Verfassungen der Länder vorwiegend Festlegungen bezüglich der richterlichen Unabhängigkeit der Mitglieder der Landesrechnungshöfe enthalten sind, ist der Anteil der Juristen erheblich höher. Exakte Angaben sind dazu kaum bzw. nicht zugänglich. Nach meiner Einschätzung ist ein Anteil von Juristen in den jeweiligen LRH zwischen 10 und 15 % (!) keine Seltenheit. Das erstreckt sich bis auf untere Leitungsebenen (z.B. Referatsleiter).

Bekanntlich ist ein Bäcker kein Lehrer, ein Koch kein Gärtner und ein Schuster kein Elektriker. Genau so wenig ist ein Jurist kein Finanzrevisor! Jede andere Diskussion kann man zwar wagen, diese ist aber unrealistisch. Jeder gut ausgebildete Finanzrevisor verfügt außerdem nicht nur über spezielle Kenntnisse über sein Prüfungsgebiet, sondern auch über grundlegende juristische Kenntnisse. Diese Verfahrensweise bei der Besetzung von Leitungsposten bei den Landesrechnungshöfen hat dazu geführt, dass an diesen Schaltstellen Fachkenntnisse zum Prüfungswesen die Ausnahme und nicht die Regel sind. Viele dieser Personen sind demnach dafür fachlich ungeeignet! Die Auswirkungen sind gravierend. In keinem Bundesland hat die Politik je etwas getan, um diese skandalösen Zustände – etwas anderes sind sie nicht – zu ändern.

Wer mich wegen dieser harten Kritik als „Feind von Juristen“ outet, der irrt gewaltig. Ich habe es in sehr vielen Diskussionen mit Juristen kaum erlebt, dass jemand die Feststellung, dass ein Jurist kein Finanzrevisor ist, infrage gestellt hat.

Es gibt keine fachliche Rechtfertigung für diesen hohen Anteil an Juristen.

Die Auswüchse dieses Irrsinns sind vielfältig. So ist es nach meinen Informationen Gang und Gebe, dass jeder Prüfungsbericht, der die heiligen Hallen eines Landesrechnungshofs verlässt, mindestens von einem Juristen beurteilt werden muss. Beim überwiegenden Teil der Prüfungsberichte ist das nicht erforderlich. Aber die Juristen müssen ja irgendwie beschäftigt werden.

Unabhängige Rechnungshöfe? Fehlanzeige

In allen Bundesländern werden der Präsident und der Vizepräsident vom Landtag gewählt. Die Direktoren beim Rechnungshof werden auf Vorschlag des Präsidenten von der Landesregierung ernannt. Die übrigen Beamten des Landesrechnungshofes ernennt der Präsident des Rechnungshofs. Das hat zur Folge, dass (mit einer Ausnahme) alle Präsidenten der Landesrechnungshöfe Parteien angehören. Wie vereinbart sich das mit der angeblichen Unabhängigkeit der Landesrechnungshöfe? Gar nicht!

Dadurch ist programmiert, dass brisante Prüfungsfeststellungen unter den Tisch gekehrt sowie Prüfungsgebiete nicht aufgegriffen werden. Alles wird unter der Tarnkappe „Unabhängigkeit“ verborgen. Kein Bundesland wird eine Ausnahme machen. Das ist zumindest meine Ansicht. Ich würde mich ohne hinreichende Kenntnis dafür auch nicht so weit aus dem Fenster lehnen. Gleich Beispiele dazu.

Die einzelnen Prüfungsberichte der LRH sind „nicht öffentlich“. Einmal im Jahr (meist im 4. Quartal) fassen die LRH die Ergebnisse ihrer Prüfungen für das Parlament in einem Jahresbericht zusammen. Dieser enthält Erläuterungen/Feststellungen zur Jahresrechnung sowie zu ausgewählten Prüfungsobjekten/Prüfungsbereichen des vorherigen Haushalts- bzw. Wirtschaftsjahres. Dieser Bericht ist für das Parlament eine wichtige Grundlage zur Beschlussfassung über die Entlastung der Landesregierung.

Die Jahresberichte sind Aushängeschilder der Landesrechnungshöfe. Es wäre gutgläubig und zugleich trügerisch davon auszugehen, dass diese Jahresberichte alle Feststellungen enthalten, die brisant und damit veröffentlichungswert gewesen wären. Mit anderen Worten, es werden – nicht nur in Einzelfällen –  u.a. Feststellungen in den Jahresberichten nicht auftauchen, die dem Ansehen der regierenden Partei/en sowie der Partei, welcher der jeweilige Präsident angehört, erheblichen Schaden zufügen könnten.

Juristenkult, Parteibuchbesetzungen, Prüfunwilligkeit der Politik

An folgenden vier Beispielen zeige ich auf, dass bei den Landesrechnungshöfen vieles „nicht mit rechten Dingen zugeht“. Es würde mir leicht fallen, weitere Beispiele aus fast allen Bundesländern zu nennen. Meine vier Beispiele sind demnach nur die Spitze des Eisberges. Die Hauptursachen für diese Missstände liegen in der längst überholten Gesetzgebung, den deutschen Juristenkult auch in den LRH, Stellenbesetzungen nach Parteibuch, die Besetzung von Leitungsposten mit fachlich ungeeignetem Personal sowie der Unfähigkeit und Unwilligkeit der Politik, die Strukturen der kommunalen Finanzkontrolle im Interesse des Gemeinwohls zu ändern.

Die Beispiele gibt’s gleich in Teil 3 der Geschichte.