Sind die Kassenkredite der Kommunen das Problem oder sind es die falsch verteilten Steuereinnahmen?

Am Freitag, 14. August, veröffentlichte die Bertelsmann-Stiftung ihren neuesten "Kommunalen Finanzreport", ein 164-Seiten-Werk, das die Finanzlage der deutschen Kommunen unter die Lupe nimmt - ihre Ausgaben, ihre Einnahmen, ihre Zuweisungen und die Entwicklung ihrer Schulden. Die Bertelsmann-Stiftung zieht das Fazit "Wenig Hoffnung für notleidende Städte und Kreise". Für Susanna Karawanskij heißt das Fazit: "Probleme der Kommunalfinanzen verschärfen sich".

Damit meint sie zwar nicht die sächsischen Kommunen, auch wenn der Bertelsmann-Report in Sachsen eher keine Probleme sieht. Vorerst. Denn wenn es keine sinnvolle Folgeregelung für den Finanzausgleich gibt, dann bekommen die ostdeutschen Kommunen ab 2020 ein Problem.

“Ein Viertel der deutschen Städte und Gemeinden befindet sich finanziell in einer schier ausweglosen Lage. Sie trudeln tiefer und tiefer in die Schuldenspirale. Die Bundesregierung rühmt sich hingegen, viel für Kommunen getan zu haben. Tragisch ist aber, dass bei denen kaum etwas ankommt und sich viele Kämmerer alleingelassen fühlen. Die Probleme der Kommunalfinanzen verschärfen sich eher. Daher ist eine umfassende Gemeindefinanzreform dringend geboten”, erklärt dazu die sächsische Bundestagsabgeordnete der Linken, Susanna Karawanskij, die für ihre Fraktion Mitglied im Finanzausschuss und im Unterausschuss Kommunales ist.

Sie kennt also das Dilemma der Kommunen aus zwei wesentlichen Perspektiven.

“Man darf sich nicht blenden lassen, dass das bundesweite Plus in den Kommunalhaushalten im vergangenen Jahr 240 Millionen Euro betrug. Denn die Kassenkredite steigen unaufhörlich. Zudem wird die Schere zwischen armen und reichen Kommunen immer größer. Solche Unterschiede zwischen Regionen entsprechen nicht mehr der verfassungsrechtlich geforderten Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse”, sagt Karawanskij. “Die Bundesregierung ist immer noch gefordert, schnell zu handeln und zum Beispiel Kommunen bei den Sozialausgaben massiv zu entlasten. Der Länderfinanzausgleich muss ebenfalls solidarisch und aufgabengerecht reformiert werden.”

Das Problem der zunehmenden Kassenkredite haben vor allem Kommunen im Norden und Westen der Republik. Sie sind gerade in den ersten Jahren des Jahrhunderts zunehmend in ein Finanzierungsdilemma hineingeschlittert, bei dem die Einnahmen nicht mehr mit den Ausgaben in Deckung zu bringen waren. In der Regel waren es die Sozialausgaben, die spätestens ab 2005 massiv aus dem Ruder liefen, während in vielen Kommunen Nordrhein-Westfalens die eigenen Einnahmen zum Beispiel aus der Gewerbesteuer einbrachen. Und da beide Prozesse viel schneller abliefen, als sie durch eigene Sanierungsprogramme aufgefangen werden konnten, gerieten gerade Städte im Ruhrgebiet unter Zugzwang und mussten immer mehr Ausgaben über Kassenkredite finanzieren.

Vergleichen kann man Kassenkredite mit den Dispo-Krediten des kleinen Mannes:

Das Konto steht im Minus und die Banken verlangen gehörige Zinsen auf die abgehobenen Summen, deutlich höhere Zinsen als auf normale Verbraucherkredite. Im Ergebnis verschärft die hohe Zinslast der Kassenkredite die Probleme der betroffenen Kommunen immer weiter.

Wer Leipzig in der Bertelsmann-Ausarbeitung sucht, findet es nicht. Leipzig hat keine Kassenkredite, worauf der Finanzbürgermeister zu Recht stolz ist.

Dafür hat Leipzig ein zehnjähriges Konsolidierungsprogramm hinter sich, bei dem viele Teile der städtischen Aufgaben “verschlankt” wurden und viele Ausgaben “gestreckt”. Das ist sozusagen die sächsische Methode, das Finanzierungsdilemma der Kommunen in den Griff zu bekommen: Man spart die Ausgaben so weit herunter, dass sie zu den Einnahmen passen. Und was nicht passt, passiert auch nicht. Das Schulbauprogramm wurde erst mit Verzögerung und mit viel zu geringem Mitteleinsatz gestartet. Ebenso fehlt es an Geld für ein zügiges Straßen- und Brückensanierungsprogramm oder für die Ertüchtigung des ÖPNV.

Alles Dinge, die unterhalb der Wahrnehmungsschwelle der Bertelsmann-Studie schwimmen. Dort ist man geradezu versteift auf das durchaus enorme Problem der Kassenkredite in Westdeutschland.

Und man freut sich quasi stellvertretend darüber, dass neun von 16 Bundesländern nun so etwas aufgelegt haben wie Sanierungsprogramme für ihre Kommunen. In der Meldung der Bertelsmann-Stiftung heißt es dazu: “Positiv bewertet der Kommunale Finanzreport die Sanierungsprogramme, die inzwischen neun der dreizehn Flächenbundesländer für ihre Kommunen aufgelegt haben. Gegen harte Auflagen fließen zusätzliche Mittel aus den Länderhaushalten.”

“Für die Städte bedeutet das schmerzhafte Maßnahmen, aber angesichts guter Konjunktur und niedriger Zinsen ist das Zeitfenster für die Sanierung günstig”, erklärt René Geißler, Finanzexperte der Bertelsmann Stiftung. Das muss man nicht kommentieren. Die Bertelsmann-Stiftung ist ein heißer Verfechter der Austeritätspolitik. Ob es gerade in den besonders betroffenen Kommunen im Rheinland, im Saarland und im Ruhrpott tatsächlich reicht, die Ausgaben drastisch herunterzusparen, ist eine offene Frage. Denn wenn man gerade die freiwilligen Ausgaben noch weiter reduziert, kann das schnell dazu führen, dass sich Kommunen mit noch ganz anderen Schuldenbergen beschweren.

Das sind dann die Schulden, die sich als Bau- und Sanierungsstau in die Zukunft fortpflanzen. Leipzig hat so einen imaginären aber auch realen Schuldenberg, wobei die Schätzungen für die aufgestauten Sanierungen zwischen 1,6 und 2 Milliarden Euro schwanken.

Das ist die Frage, die die Bertelsmann-Stiftung nämlich nicht diskutiert:

Wie hoch ist dieser Sanierungsstau inzwischen und welche Chance haben Kommunen, die ihre Ausgaben drastisch minimiert haben, das Sanierungsproblem in den Griff zu bekommen? Reichen die Peanuts dafür, die die Länder mit “Sanierungsprogrammen” weitereichen, um die Lage in den Griff zu bekommen?

Selbst in Sachsen würden die meisten Landräte und Oberbürgermeister sagen: Nein. Die Kassenkredite sind zwar – wie die Bertelsmann-Studie formuliert – ein Krisensymptom. Aber sie sind selbst nicht die Krise. Die eigentliche Krise ist die Schieflage in der bundesdeutschen Kommunalfinanzierung. Kommunen in Süddeutschland konnten zwar 2014 aus eigenen Einnahmen einen saftigen Überschuss erwirtschaften. Doch dafür ballen sich hier auch die großen Unternehmen, sind Löhne und Steuereinnahmen höher.

Aber der Wirtschaftseinbruch insbesondere in den Ruhrgebietsstädten ist nur ein Teil des Problems – auch wenn er dazu geführt hat, dass Ruhrpottstädte heute reihenweise höhere Sozialausgaben haben als das einstmals als “Armutshauptstadt” gefeierte Leipzig. Ein viel größeres Problem, das auch die ostdeutschen Kommunen allesamt zu spüren bekommen, ist der bundesdeutsche Verschiebebahnhof der Sozialkosten. Der Bundeshaushalt und die Kasse der Arbeitsagentur wurden in den vergangenen zehn Jahren systematisch von Ausgaben entlastet, die dann stückweise als Pflichtaufgaben (Stichwort z. B. Kosten der Unterkunft) in den Kommunen landeten.

Das engt zwangsläufig die Handlungsspielräume der Kommunen ein und bindet auch zunehmend die selbst erwirschafteten Mittel.

Sparprogramme allein lösen das Dilemma nicht

Und so viel ist es ja gerade im Osten nicht. “Insbesondere aufgrund der geringeren Gemeindesteuerkraft liegt der Anteil der Einnahmen aus eigenen Quellen in den ostdeutschen Kommunen durchweg weit unter dem Niveau der westdeutschen Flächenländer”, heißt es im Report. Und: “Bezogen auf die Summe der kommunalen Einnahmen aus Steuern sowie allgemeinen und zweckgebundenen Zuweisungen lag das Einnahmeniveau der westdeutschen Kommunen im Jahr 2014 durchschnittlich 160 Euro je Einwohner bzw. sieben Prozent über dem der Gemeinden und Gemeindeverbände in den ostdeutschen Flächenländern.”

Ein wenig kompensiert wird das durch die zumeist zweckgebundenen Zuweisungen des Bundes. Da liegt Sachsen übrigens mit 319 Euro je Einwohner mit Thüringen auf Rang 5 der Bundesländer. Bei Investitionen liegt Sachsen mit 348 Euro je Einwohner sogar auf Rang 3 hinter Bayern (590 Euro) und Baden-Württemberg (465). Aber die Zahlen würden erst aussagekräftig, wenn auch der oben erwähnte Investitionsstau benannt würde. Denn dass Sachsen einen extrem niedrigen Schuldenstand hat und auch entsprechend niedrige Zinsausgaben, hat auch damit zu tun, dass Land und Kommunen seit Jahren zu strenger Haushaltsführung verdammt waren.

Das könnte sich aktuell als Bumerang erweisen, weil gerade den Kommunen in den sächsischen Bergbaugebieten die Gewerbesteuer wegbricht, aber der Investitionsstau nicht wirklich abgebaut wurde. Dass die Investitionssumme der sächsischen Kommunen aktuell so hoch liegt und beeindruckt, hat vor allem mit den ambitionierten Bauprogrammen in Dresden und Leipzig zu tun – Dresden gibt mittlerweile jedes Jahr über 200 Millionen Euro aus, um die Probleme bei Schulen, Straßen, Brücken und (nun neu im Bund) Asylunterkünften in den Griff zu bekommen, Leipzig kommt auf 160 Millionen Euro. Was aber eindeutig zu wenig ist, denn seinen konsolidierten Haushalt hat Leipzig nun einmal mit einem um Jahre verschobenen Investitionsprogramm bezahlt.

Und falls die westdeutschen Kommunen ihr Schuldenproblem durch Kürzen und Sparen in den Griff bekommen sollten (woran Zweifel durchaus angebracht sind), dann stehen sie in ein paar Jahren ebenfalls da mit einem enormen Sanierungsstau – aber mit einem Haushalt, der eigentlich kein Investitionsprogramm zulässt. In gewisser Weise ist der Bertelsmann-Report ein höflicher Report an die Bundesregierung, die Finanzierung der Kommunen endlich auf feste Füße zu stellen. Sparprogramme allein lösen das Dilemma nicht.