Zu den Ergebnissen der COP28: Der Weltklimagipfel endet im Wünsch-dir-was

Ob der Weltklimagipfel in Dubai ein Erfolg oder ein Misserfolg war, bemisst sich an seiner wichtigsten Aufgabe: Ob die Staaten der Welt beim Klimaschutz real vorangekommen sind. Für die COP28 ist das nicht einfach zu beantworten. Der Gipfel hat versagt, weil er nicht schonungslos an den Ursachen des Implementationsdefizits bei den Nationalen Beiträgen (NDCs) angesetzt hat. Mit der Operationalisierung des Loss-und-Damage Fonds sowie mit der deutlichen Steigerung der Finanzzusagen für Mitigation und Adaptation gibt er aber dringend benötigte Handlungsimpulse.

Nach jedem Weltklimagipfel stellt sich die Frage, ob dieser ein Erfolg oder Misserfolg war. Das ist nicht anders bei der gerade beendeten COP28 in Dubai. Um eine sinnvolle Antwort geben zu können, müssen wir uns auf die Kernaufgabe des diesjährigen Gipfels konzentrieren.

Und das war die globale Bestandsaufnahme, der „Global Stocktake“. Acht Jahre nach der Verabschiedung des Pariser Klimaabkommens sollte der „Stocktake“ die Staaten darüber informieren, wie ihre nationalen Klimaziele und Aktivitäten verbessert und erweitert werden können. Der Artikel 14 des Pariser Vertrags verpflichtet die Staaten auch, die internationale Zusammenarbeit auszubauen und zwar in allen drei Säulen der Klimapolitik – dem Klimaschutz im engeren Sinne, der Klimaanpassung und der Klimafinanzierung. Was hat der „Global Stocktake“ nun diesbezüglich geleistet?

Der Rückblick auf die letzten acht Jahre zeigt: Zwar hat das Pariser Abkommen seit seiner Annahme durch die gewählten Ziele und das Signal der Dringlichkeit des Handelns in der Klimakrise eine nahezu universelle Bewegung für Klimaaktivitäten hervorgebracht, aber es sind eindeutig mehr Anstrengungen nötig.
Dazu braucht es nicht nur einzelne Projekte und Maßnahmen, sondern erforderlich sind eine Systemtransformation, Resilienz gegenüber dem Klimawandel sowie eine unablässige Minderung der Emission aller Treibhausgase.

„Die globalen Emissionen liegen nicht auf einem Pfad, der mit dem 1.5°C-Ziel kompatibel ist”, stellt der Stocktake (Synthesis report S. 5) unmissverständlich klar. Die noch bestehende Lücke zu einem Paris-konformen Emissionspfad liegt bei etwa 20 bis 23 Milliarden Tonnen CO2-Äquivalent. Das ist knapp die Hälfte der derzeitigen jährlichen Treibhausgasemissionen der Welt.

Handeln ist also mehr als nötig. Das betrifft sowohl eine Erhöhung der nationalen Klimaziele, der Ambitionen, als auch die schwache Umsetzung des Versprochenen, die Implementation. Beides wird in der globalen Bestandsaufnahme (Synthesis report S. 16) klar angesprochen.

Ambitions- und Implementationslücke

Schauen wir auf den Gipfel zurück, so ist augenscheinlich, dass viel über die Ambitionserhöhung gestritten wurde, aber wenig über das Defizit gesprochen wurde, das Zugesagte auch umzusetzen. Was aber nützt mehr Ehrgeiz bei den Klimazielen, wenn es beim Vollzugsdefizit bleibt.

Der Synthese-Bericht zur globalen Bestandsaufnahme veranschlagt beide Lücken – die aus der Ambition und die aus der Implementierung – in etwa gleich groß.

Danach haben die gesteigerten Klimaziele der Länder über die vergangenen Jahre hinweg die Emissionslücke um 15 bis 33 Prozent (Synthesis report S. 17) verringert. Aber der Fehlbetrag zwischen den angekündigten und den umgesetzten nationalen Klimazielen (den National Determined Contributions – NDC) liegt überschlägig bei 10 bis 20 Prozent, ist also nahezu ebenso groß wie die Ambitionslücke.

Von Anfang an wurde der Global Stocktake auf der COP28 auf die Aufgabe verkürzt, die Ambition zu erhöhen. Die Frage, die über Top oder Flop des Gipfels entscheiden sollte, war der Entscheid darüber, ob sich die Länder auf einen Ausstieg („Phase out“) oder ein Ausschleichen („Phase down“) fossiler Brennstoffe festlegen. Das Ergebnis nach zähem Ringen ist ein bunter Wünsch-dir-was-Katalog: „Die Abkehr von sämtlichen fossilen Brennstoffen im Energiesystem“, einschließlich Erdöl und Erdgas, „in einer gerechten und ordnungsgemäßen Weise, die in diesem Jahrzehnt beschleunigt erfolgen und bis 2050 zur Netto-Nullemission führen soll“. Die Wahl des Pfades soll in Abstimmung mit der Wissenschaft passieren.

Das Zauberwort „Ausstieg“ ist damit nicht im Abschlusstext enthalten. Alle Nullemissions- und Geringemissionstechnologien („zero- and low emission technologies“) sind dafür unter Berücksichtigung der nationalen Besonderheiten möglich, wie z.B. Erneuerbare Energien, die Kernenergie, aber auch traditionelle Energieträger, wenn sie mit der Kohlenstoffverbringung (CCS) oder Kohlenstoffentnahme (CDR) gekoppelt sind, besonders in Sektoren wie der Stahlproduktion, wo die Zielerreichung schwierig und teuer werden wird.

Unstrittig war, dass die Erzeugungskapazität erneuerbarer Energien bis 2030 verdreifacht werden soll und die Energieeffizienz doppelt so schnell zu verbessern ist wie bisher. Dieses Energiepaket allein wird aber aus Sicht der Wissenschaft nicht reichen. Die Staaten werden daher aufgefordert, nach Möglichkeit den Methanausstoß schon bis 2030 zu verringern. Ein konkretes Methanreduktionsziel ist aber im Abschlussdokument nicht enthalten. Der Übergang zu Null- oder Geringemissions-Fahrzeugen im Verkehr soll im Einklang mit der Erneuerung der Infrastrukturen, z.B. dem Aufbau von Schienen- und Ladesäulennetzen, von den Ländern vorangetrieben werden. Subventionen von fossilen Brennstoffen soll es nicht mehr geben, allerdings nur wenn diese „ineffizient“ sind. Brückentechnologien, sprich Erdgas, können aus Gründen der Energiesicherheit weiter eine Rolle in den nationalen Energiesystemen haben. Also für jeden was dabei!  Es hängt alles vom guten Willen der Länder ab, ob und was damit erreicht wird.

Wirksame Mittel gegen das Nichtstun

Mir scheint diese Debatte um weitere hehre klimapolitische Ziele allerdings ohnehin zu kurz gesprungen. Nur eine schonungslose Analyse des Nichtstuns, also des Vollzugsdefizits, kann uns nach der schwachen Leistung der letzten acht Jahre weiterhelfen. Dazu aber wurde auf den Gängen und in den Sälen von Dubai praktisch gar nicht diskutiert.

Deshalb spreche auch ich am Ende einen Wunsch aus: Wir brauchen eine wirksame globale Bepreisung von CO2 und anderen Treibhausgasen. Nur das schafft wirksame Vollzugs- und Handlungsanreize. Leider steht diese Aufgabe nicht im Pariser Abkommen. Auch die entsprechenden Initiativen – sie heißen hier „Climate clubs“ – haben dies nicht zum Ziel.

Damit bleibt der Weltgemeinschaft nur ein weiteres Mittel: Die Klimafinanzierung als Treiber und großer „Ermöglicher“ von Klimaaktivitäten. Diese Forderung findet sich auch im Stocktake-Bericht. Dieser beschreibt die Klimafinanzierung als „entscheidendes Mittel zum Vollzug” (Synthesis report S. 32-39) auf vielen Seiten, nicht nur in einem eigenen Kapitel, sondern an vielen anderen Stellen, insbesondere, wenn es um die fehlende Anpassungsfinanzierung geht (Synthesis report, u.a. Paragraph 169).

Viel ist dort auch die Rede von privater Ko-Finanzierung und innovativen Instrumenten, wie beispielsweise Klimaversicherungen. Aber als Ökonom muss ich feststellen: Privates Kapitel wird nur dann in die Klimafinanzierung, vor allem von Klimaanpassung und die Vermeidung von Klimaschäden gelenkt werden, wenn neben den Risiken wie zunehmenden Unwettern auch regulatorische Risiken z.B. die Haftung für Klimaschäden und die Wirkung von Preissprüngen am Emissionshandelsmarkt (wie z.B.  2021/2022 im EU-Emissionshandel auf über 100 US-Dollar pro Tonne CO2eq) bei der privaten Investitionsentscheidung einfließen. Das aber erfordert eine wirksame CO2-Bepreisung, die sich an den Schäden und den Kosten der Risikobewältigung bemisst. Sonst funktioniert diese Verbindung von öffentlichen und privaten Aufgaben nicht.

Hat die COP28 also versagt? Ich komme zu einem klaren „Jein”. Ja, der Gipfel hat versagt, weil er nicht schonungslos an den Ursachen der im Stocktake identifizierten Ambitions- und Implementationslücke angesetzt hat. Nein, denn die COP hat mit dem funktionierenden Start des Loss-und-Damage Fonds sowie mit der deutlichen Steigerung der Finanzzusagen für Mitigation und – im geringeren Umfang – auch Adaptation zur Ermöglichung eines dringend nötigen Handlungsimpulses beigetragen.

Prof. Dr. Reimund Schwarze ist Wissenschaftler im Department Ökonomie am UFZ-Standort Leipzig und Professor für Internationale Umweltökonomie an der Europa-Universität Viadrina.